Ecuador DEBATE Nº 61
Descentralización, macroeconomía y desarrollo local
Jeannette Sánchez*
El tema de la descentralización en Ecuador es materia de varios debates, análisis y medidas. La discusión está signada por análisis políticos y jurídicos, y los análisis económicos han sido relativamente limitados. El abordaje económico del tema, por otro lado, es fundamentalmente un asunto de economía política, en tanto incorpora fuertes disputas entre las clases dominantes del país que, entre otros aspectos, tienen que ver con su reproducción económica hoy más restringida y competitiva a escala no solo local, sino nacional y global. De por medio, hay un manejo discursivo que ayuda a construir imaginarios falsos, sobre una reinvindicada descentralización de casi todo y todos.
El optimismo descentralizador confronta, sin embargo, dos hechos importantes. Por un lado, la evidencia latinoamericana que revela avances más bien limitados y heterogéneos de la descentralización, en aspectos como participación y eficiencia y dificultades en lograr la equidad tanto social como interterritorial, como lo demuestra la CEPAL (2002); lo que no cuestiona la validez de la propuesta, pero si advierte los riesgos de procesos inadecuados. Por otro lado, la existencia de un limitado impacto en Ecuador, pese al nuevo contexto legal que promueve la descentralización. En este último caso, las razones superan la voluntad de las partes y tienen que ver con varias disputas de poder y con limitaciones económicas y políticas reales.
Luego de seis años desde que la Constitución Política de Ecuador declaró que la administración del Estado ecuatoriano es descentralizada y se dictaron varias leyes en el intento de operativizar ese mandato, como lo señala L. Ojeada en su artículo, es preciso decodificar el discurso y profundizar el análisis sobre la viabilidad sociopolítica y económica de tal proceso, para pensar más realista y efectivamente en los caminos a seguir. El análisis que se presenta a continuación busca apoyarse en esa dirección, desde una entrada que, por lo pronto, apela a dos aspectos de la economía: la situación financiera y los retos del desarrollo local.
Límites financieros de la descentralización
Parte de la presión descentralizadora se ha justificado en el reconocimiento de un manejo ineficiente de los recursos públicos con consecuencias en la inequidad regional. También se ha juzgado la baja calidad de los servicios públicos y, en general, la pobre gestión del Estado para favorecer un desarrollo equilibrado entre los ciudadanos y el territorio. De ahí que la descentralización se ve como una opción hacia un manejo más eficiente y efectivo de los recursos de manera que cubra las necesidades diferenciadas de las regiones, se mejore la calidad y eficiencia de los servicios públicos y se alcance mayor flexibilidad y adaptabilidad ante los cambios principalmente económicos; siempre se parte de una percepción más o menos cercana de los efectos de la centralización que se contrastan con una visión más bien idealizada de lo local y/o lo privado.
Por otra parte, en general, el debate se ha centrado más en el reparto de los recursos y del poder político que en las nuevas funciones y competencias que adquirirían los gobiernos municipales y provinciales. Propuestas como la de la provincia del Guayas, plantean una distribución de recursos en función de las captaciones provinciales, con lo que la mayoría de las provincias resultarían financieramente inviables. Han existido otras propuestas como las del CONAM, con un sesgo hacia los consejos provinciales, que, en cambio han ofrecido opciones de asignación de los recursos públicos con consideraciones de redistribución de ingresos en la escala provincial. Existen muchas otras propuestas ampliamente analizadas en otros documentos(1), que en todo caso, han dado el soporte a varios cambios en el marco jurídico y reglamentario de las instituciones del gobierno central para dar paso a la descentralización.
La descentralización, en teoría y desde el punto de vista económico, plantea un rediseño de la gestión pública para mejorar la eficiencia en la asignación de los bienes públicos en base a preferencias territorialmente diferenciadas; pudiendo ser política cuando incorpora la participación social, la transparencia, etc. y económica, cuando incorpora la competencia económica(2). La descentralización financiera, por su parte, se define como la reasignación de recursos del gobierno central a los gobiernos seccionales, que busca una localización adecuada de impuestos, gastos, transferencias, reglamentaciones y funciones a fin de lograr una mayor eficiencia y equidad en el uso de los recursos públicos. La descentralización estaría limitada cuando existen externalidades generadas por la gestión de ciertas jurisdicciones que afecten a otras localidades, cuando cierta gestión de provisión de bienes o servicios públicos tiene economías de escala, y cuando ciertas políticas locales afectan la equidad social nacional y regional. En estos casos, y en los casos de decisiones sobre provisión de bienes y servicios públicos a los que todos los ciudadanos deben acceder, independientemente de su localización, el gobierno central tiene un rol importante e indelegable. La coordinación básica entre los diferentes niveles de gobierno tiene que expresarse principalmente en la gestión de la distribución de los recursos públicos, los criterios para establecer los montos de transferencias, y las reglamentaciones para la gestión.(3)
Con miras a dar curso al proceso descentralizador, en el país, se han aprobado varios instrumentos jurídicos. Un amplio detalle del contexto normativo se puede encontrar en Ojeda (2002) (4). Aquí no se va a insistir en estos temas ya analizados. Cabe resaltar, sin embargo, algunos hitos importantes. A más de la Constitución Política de 1998, que declara que la administración del Estado ecuatoriano es descentralizada, se cuenta con la Ley de Descentralización del Estado decretada en octubre de 1997, que tiene como propósito impulsar la descentralización y desconcentración administrativa y financiera del Estado y la participación social en la gestión pública; y un reglamento a esta ley, expedido en el 2001, que traza el camino para que los Municipios puedan solicitar la descentralización. Además, existen una serie de disposiciones legales que adjudican fondos a ciertas jurisdicciones territoriales específicas y transfieren recursos del gobierno central a los gobiernos seccionales. Cabe destacar la creación del Fondo de Desarrollo Provincial, FONDEPRO, el Fondo de Desarrollo Seccional, FODESEC, en 1990 y la Ley Especial de Distribución del 15% de los recursos del gobierno central a los gobiernos seccionales autónomos creada en 1997.
* Economista, investigadora del CAAP.
1 Ver por ejemplo: Ojeda, L. 2001. Estado del Debate sobre autonomía y descentralización. Quito: PNUD; Barrera, A. 1999. Ecuador: un modelo para [des]armar. Quito: CIUDAD;
2 Finot, Iván. 2002. "Descentralización y participación en América Latina: una mirada desde la economía", en Revista de la CEPAL 78. Santiago de Chile: CEPAL
3 Mikesell, John. 1995. Fiscal Administration: Analysis and Application for the Public Sector. Belmot: Wdsworth Publishing Company.
4 Ojeda, Lautaro. 2002. Situación actual de la descentralización en el Ecuador. Quito:PNUD.
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