Ecuador DEBATE Nº 61
¿Por qué la descentralización no avanza?
Lautaro Ojeda Segovia*
Es necesario cambiar la concepción de la descentralización como transferencia de competencias deficitarias, costosas y problemáticas, especialmente en lo que concierne a los servicios sociales y la lucha contra la pobreza. Mantener esta concepción implica dejar librado a cada sector, región y espacio local a sostenerse con su pobreza, a realizar lo que algunos autores califican de 'subsidiaridad a la inversa', es decir que los gobiernos locales pobres subsidien al Estado Central.
Tozudez centralista
La historia ecuatoriana ha estado atravesada por confrontaciones y pugnas entre centralistas y descentralizadores, entre unitarios y federalistas. Las diversas constituciones dan cuenta del tire y afloje entre centralistas (unitarios) y federalistas (autonomistas)(1). En esta disputa el ganador ha sido y es el centralismo y la forma unitaria, definición presente en casi todas las Cartas Políticas.
Una de las expresiones más centralizadoras de la historia, se produce, según el historiador Enrique Ayala, con la Revolución Liberal, encabezada por Eloy Alfaro, momento en el que "se robusteció la burocracia central, el Estado incursionó en telégrafos, teléfonos y beneficencias, centralizó la educación, que se volvió laica y gratuita. El gobierno central asumió mayor papel en las obras públicas. Mención especial merece la construcción del ferrocarril que unió a Guayaquil con la Sierra, especialmente con la capital" (2). Esta tendencia, agrega, tuvo como antecesores a los gobiernos de Rocafuerte y García Moreno, que consideraban la centralización necesaria para consolidar y modernizar al país.
Durante más de un siglo de vida republicana, la configuración del Estado nacional enfatizó un proceso de modernización en el que la centralización administrativa y política era una clave. ésta fue, por decir lo menos, afirma Ayala, necesaria por un tiempo. En un contexto de modernización tardía y desordenada, se constata que a medida que las sociedades se vuelven más complejas y las actividades de gobierno se expanden, es más difícil planificar y administrar en forma eficiente las demandas sociales locales.
A comienzos de la década de los 70, la crisis del Estado centralista, por una parte, se profundiza en razón del aumento de la demanda de servicios y expansión de actividades y, contradictoriamente, por la pérdida paulatina de la capacidad económica, política y administrativa del Gobierno Central y, por tanto, de mayor presión y conflictividad con los gobiernos locales. Y por otra, el aumento desmesurado y desordenado de municipios ('minifundización') municipal, provoca una creciente presión de las "microoligarquías" locales por obtener mayores transferencias de recursos y genera una demanda mayor de autonomía en especial respecto de las transferencias no condicionadas(3).
La concentración de poder y de riqueza en pocas manos, así como el comportamiento autoritario y excluyente en la toma de decisiones de la mayoría de las autoridades nacionales provinciales y locales. va de la mano a la concentración administrativa y política.
Dicha concentración ha generado un vasto sistema de relaciones que permite la reproducción de relaciones de intercambio a todo nivel y en todo el territorio, puesto que es ilusorio pensar, apunta Enrique Quedena (4), que pocas personas, desde una metrópoli o desde el centro de poder pudieran haber tenido el dominio de todo el territorio nacional sin la complicidad de actores locales y regionales. Es por ello, agrega, que el centralismo está lejos de ser solamente un fenómeno espacial, existe en su base un intrincado tejido de relaciones sociales que se beneficia de esta situación y la preserva. Esto explicaría, en buena medida, la resistencia de los detentadores del poder central, y regional beneficiarios de la situación, la burocracia central y local, a transferir el poder, así como la manifiesta moderación, lentitud, baja intensidad, profundidad y velocidad con la que se ejecutan los proyectos, convenios, acuerdos y acciones de descentralización.Los centralistas constantemente han defendido que la única forma de asegurar la integridad del territorio es mediante una organización en la que exista poder político-administrativo geográficamente concentrado. Argumentan así mismo que la unidad territorial se asegura si existe una "capital" desde la cual se gobierne y se administre todo el territorio. De acuerdo a este razonamiento las políticas descentralizadoras llevarían a la desintegración nacional, frente a la cual el ciudadano quedaría inerme y librado a la arbitrariedad de las autoridades locales.
Los centralistas se oponen -generalmente en forma velada- a la descentralización con ocultos motivos de carácter político y económico puesto que la ejecución de este proceso podría desmantelar su poder y sus privilegios. Explícitamente expresan su preocupación por la supuesta incapacidad de los entes locales para asumir nuevas competencias.
Los defensores de la descentralización sostienen, en cambio, que este proceso es sinónimo de poder democrático, atenuado, compartido y consensual; que a través de ella los gobiernos subnacionales recuperarían las competencias y funciones que han sido arrebatadas por el gobierno central o cedidas por los gobiernos locales; que se podría lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servicios públicos, puesto que los ciudadanos de una localidad son los que mejor conocen sus necesidades y los que están autorizados para establecer los criterios más aptos para una eficiente autogestión administrativa local; que su aplicación posibilitaría una mayor participación y fiscalización ciudadana de la
* Profesor universitario, investigador social.
1 Véase al respecto Juan Maiguashca. El proceso de integracional nacional en el Ecuador: el rol del poder central, 1830-1895 en Juan Maiguashca, editor, Historia y Región en el Ecuador, FLACSO, Corporación Editora Nacional, Quito 1994
2 Enrique Ayala Mora, Centralismo y descentralización, en la Historia del Ecuador. Del pasado a la situación actual, en Revista Procesos, N. 19, Quito, 2003:210.
3 Este tema lo desarrollo en el capítulo "Del estado centralista a uno descentralizado" en La descentralización en el Ecuador. Avatares de un proceso inconcluso, CEPLAES, Abya Yala, Quito, 2000.
4 Enrique Quedena, Descentralización y Gestión estratégica del Desarrollo Local. Bolivia, Ecuador y Perú, Escuela para el Desarrollo, Ruralter, Lima 2002:38)
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