Ecuador DEBATE Nº 61
IZQUIERDA Y DESCENTRALIZACION EN MONTEVIDEO*
Alicia Veneziano Esperón**
Los procesos de reforma institucional que priorizan la participación como representación de intereses a través de actores sociales en sistemas políticos partidocéntricos, encuentran grandes dificultades y tienen muchas limitaciones para crear redes de enraizamiento social suficientemente fuertes como para aumentar la gobernabilidad local. De hecho, las redes de articulación del Estado con la sociedad creadas por este tipo de descentralización, en un sistema político partidocéntrico, tienden a replicar la pauta del sistema general, partidizando la participación y las nuevas instituciones.
Este artículo pretende aportar al debate sobre la descentralización y las distintas formas de articulación Estado/sociedad en los procesos de reforma del Estado en América Latina a partir de la investigación empírica de la experiencia de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM). En este caso, la reforma se vio plasmada en el diseño institucional del sistema descentralizado del aparato político-institucional del gobierno de la ciudad, y se propuso el objetivo de promover la participación ciudadana.
Por un lado, buscaremos evaluar el nivel de logro de dicho objetivo, detectando y analizando tanto las redes mediante las cuales se gobierna, como las articulaciones entre el Estado y la sociedad; por otro lado, intentaremos mostrar que el éxito de los procesos de reforma estatal que priorizan la representación de intereses depende de las características del sistema y de la cultura política en que operan.
Enfoques de las ciencias sociales
Las teorías sociales que abordan el tema de la descentralización han servido de fundamento o han sido explicativas o críticas de las políticas de descentralización. Analizarlas no sólo es fundamental para plantear nuestro marco conceptual o contribuir al debate teórico, sino que representa una aproximación a la práctica misma de las políticas implementadas. Así, urge la tarea de explicitar el contenido del término "descentralización" en un momento en el que se da una coincidencia perversa entre enfoques orientados a los sectores sociales "populares" y enfoques orientados al mercado. Desde matrices teóricas diferentes, se coincide en la promoción de la descentralización como forma de transferir el poder del Estado hacia la "sociedad civil" o bien prescindir de aquél.
En las ciencias sociales que abordan el tema de lo urbano o lo municipal, se han desarrollado diversas corrientes que priorizan distintas disciplinas, metodologías y temáticas, en cuyo marco la descentralización ha sido permanentemente reconceptualizada (Veneziano. 1996 y 2000).
Luego del fracaso del modelo desarrollista, las ciencias sociales de lo urbano, decepcionadas del Estado (Hardoy, J.L., 1990), se vuelcan al estudio de las sociedades urbanas dentro de un marco estructuralista-marxista, de influencia francesa, plasmado en América Latina en la teoría de la dependencia(1). Se pasa, así, de un enfoque que apuesta al cambio desde el Estado -en el desarrollismo- a otro que pone el énfasis en la "infraestructura" y en los "sujetos" sociales -en la teoría de la dependencia-; de uno que destaca la priorización de las instituciones, a otro que pone el acento en la "sociedad civil".Con las transiciones a la democracia, surgen, en Europa y en América Latina. corrientes de pensamiento que, buscando la estabilidad democrática, hacen hincapié en el Estado como un articulador de consensos sociales a través de pactos sociales que incluyen lo local. En un contexto "socialdemocratizante", los estudios urbanos comienzan a preocuparse por el desarrollo local, por un lado, y la participación de los nuevos actores sociales potenciados con este proceso, por otro. Entendiendo la descentralización como instrumento para esa democratización, se da una reedición de la utopía tocquevilleana donde "lo local" es idealizado por lo cual, durante un tiempo, conviven paradigmas diferentes detrás de palabras mágicas como "descentralización", "participación ciudadana", "economía social", "democracia participativa", entre otras. Bajo la fuerza fundacional de las nuevas democracias coinciden, así, por una parte, aquellas tendencias que colocan el énfasis en las instituciones estatales, y por otra, las que lo ubican en la sociedad en una etapa de "múltiples consensos" sobre temas locales (Veneziano, 1996) Esta época de las ciencias sociales es clave para las teorías que se constituyen en fundamento de las políticas de descentralización en América Latina, en la medida en que varios pensadores europeos tienen gran influencia en este continente(2).
La gran influencia que, dentro de esta etapa de las ciencias sociales, tienen diversos pensadores europeos abre un abanico de teorías que sirven de fundamento a las políticas de descentralización en América Latina.
Sin embargo, a medida que las democracias se consolidan y los efectos de las transformaciones en el modelo de acumulación se agudizan, las diferencias que estaban ocultas comienzan a surgir. Los teóricos sociales se escinden, entonces, entre quienes se inclinan hacia los movimientos sociales y los planteos de "democracia participativa" o "de base" -en una visión más radical(3)- y quienes, reivindicando la autonomía de lo político, se inclinan hacia la ingeniería institucional, hacia el "tráfico de formas" descontextualizado (Coraggio, J. L., 1987). Así, el péndulo de las ciencias sociales aplicadas a lo urbano, al dibujar su movimiento entre la sociedad y el Estado, vuelve a inclinarse sobre el segundo. Estos últimos enfoques de ingeniería institucional van derivando en la percepción de las reformas -y de la descentralización dentro de ellas- como un instrumento de "gobernabilidad" -(en términos de Huntington, S., 1995- de nuestras sociedades. La democracia es vista como "poliarquía" (4) y la descentralización, como una forma de desplazar hacia la periferia las demandas que se ejercen sobre el centro del aparato estatal.
* Este artículo bajo el título completo: "La participación en la descentralización del Gobierno Municipal de Montevideo. Evaluación de 10 años de Gobierno de Izquierda", apareció en el volumen 4, de la Revista Política y Gestión, Rosario Argentina. Agradecemos a la autora y a la editora Homo Sapiens, por permitirnos su reproducción.
** Doctoranda en Ciencia Política (IUPERJ, Brasil). Investigadora del Instituto de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República del Uruguay y del Instituto Universitario de Río de Janeiro. Fundación Cándido Méndez, Brasil. Correo electrónico: alicia@fcsl.fcs.edu.uy
1 La referencia fundamental es Manuel Castells en sus primeros escritos (1971, 1974). Para una visión crítica posterior, véase Sergio Boisier (1992) y otros sistematizados en A.Veneziano (1999)
2 Exponentes de esta etapa sur, Jordi Borja, Alain Touraine, Manuel García Pelayo, Luciano Parejo Alfonso. entre otros, algunos, con un enfoque "gramsciano", consideran a la descentralización y la participación como formas de penetración de la sociedad en el Estado, otros, con un enfoque socialdemócrata -o "neocorporativo societal"-, piensan que es el Estado el que debe dar participación institucionalizada a los distintos actores organizados.
3 Tilman Evers, Fals Borda, Jean Lojkine y las primeras obras de José Luis Coraggio son representativas de esta vertiente.
4 En una interpretación del concepto de "poliarquía", creado por R. Dahl, que enfatiza las formas y las reglas, pero olvida los requisitos y las condiciones para su funcionamiento, como lo señala el mismo Dahl (Dahl, R.: Prefacio a la Teoría Democrática. Guernika, México, 1987).
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