Ecuador DEBATE Nº 61
En este marco, la descentralización constituye un aspecto de la reforma del Estado, en tanto responde al problema planteado en el interior del mismo Estado en relación con una distribución de recursos y potestades que le permita ajustarse a las nuevas condiciones del mercado internacional. Así entendida, la descentralización puede ser un instrumento para mejorar la capacidad financiera y funcional del Estado en la medida que tenga como objetivo fundamental la eficiencia en la prestación de servicios, de manera que coincida mejor con las preferencias locales y permita "internalizar" los costos y beneficios a nivel local (Benet, R.J.,1990; Haggard.S. 1995; Oates, W., 1985, 1993). La descentralización también puede ser una forma de constreñir el tamaño del sector público (Brennam y Buchanam.1980).
No es casual que, en esta etapa, cobren fuerza los planteos que sostienen la necesidad de reformas a través de ejecutivos fuertes y tecnoburocracias aisladas en "islotes de eficiencia" (Geddes, B. 1990 y 1994). Los enfoques neoinstitucionalistas de los ochenta, vinculados al "rational choice", llevan implícita la visión de la política como un factor distorsionante, que introduce irracionalidad en el funcionamiento de la sociedad, orientada por el mercado. En consonancia con tales visiones, se propone una descentralización que reproduzca el esquema de ejecutivos fuertes, directamente relacionados con las "fuerzas vivas" de la sociedad o con los grupos sociales organizados, eludiendo así mediaciones políticas o burocráticas y deslindando responsabilidades sobre ellos(5). Así, estos enfoques de la reforma del Estado se pueden vincular a los que fundamentan las políticas de desregulación de la economía, o de reducción del rol y del tamaño del Estado, en las que la descentralización adquiere funciones privatizadoras, incluso bajo la forma de políticas "participativas" como la "gestión directa", "el control de los beneficiarios", o la "autoconstrucción" y la "autogestión".
Paralelamente, se desarrollan visiones alternativas de "democracia de base" o de "autogobierno" local, junto con el surgimiento de tendencias en las ciencias sociales a estudiar lo micro, lo local, lo cotidiano, lo social, las estrategias de sobrevivencia, etc. (Coraggio, J. L., 1994). Es interesante observar la "coincidencia involuntaria" (Veneziano, A. 1996 a) que se da entre estos enfoques de las "ciencias sociales críticas" y los planteos neoconservadores, en su afán común de prescindir del Estado y, aún más, de la política. Ahora, desde paradigmas opuestos, el péndulo Estado/sociedad se inclina hacia esta última, entendiéndola como "fuerzas vivas" del mercado o como "sectores populares".
En la etapa actual, si bien siguen vigentes las tendencias anteriores que abren paso a la mencionada "coincidencia involuntaria", se empiezan a reconocer nuevos problemas y a buscar nuevas soluciones. Los problemas de consolidación de las nuevas democracias -con el déficit de legitimidad que padecen- hacen ver cada vez más que los costos sociales, los problemas de gobemabilidad y la falta de credibilidad de los agentes económicos son consecuencia de la exclusión de muchos actores (Veneziano A. 1996c). En efecto, en lo que se ha dado en llamar la segunda etapa de reformas del Estado, se busca incorporar a dichos actores, al tiempo que .incluso entre los enfoques que intentaron prescindir del Estado en favor del mercado, se evidencia un proceso de revalorización de lo político (Veneziano, A. 1996a) al exigirse una mayor presencia estatal y la creación de coaliciones de apoyo a las reformas. Parecería volverse, así a recolocar el énfasis en las instituciones estatales en el péndulo Estado/sociedad" (6).
Por otra parte, comienza a gestarse una tendencia que, si bien estudia las instituciones, transciende la dicotomía Estado/sociedad que había imperado hasta ese momento en las distintas etapas de las ciencias sociales aplicadas a las reformas y a lo urbano. Los teóricos "neoinstitucionalistas histórico-estructurales" (7) o neoinstitucionalistas de los noventa se muestran preocupados por las transformaciones de la forma de acumulación, por los nuevos problemas de gobemabilidad y por la reforma estatal, y conciben al Estado "no como problema sino como solución" (P. Evans, 1993). Esta corriente plantea el tema de la "gobemabilidad" de una manera radicalmente diferente a la anterior. De este modo, la gobemabilidad es vista como la "autonomía del Estado" en términos de su capacidad de diseñar e implementar políticas públicas, y de enfrentar problemas de acción colectiva, otorgando sustentabilidad política a la implementación de las políticas públicas (Deniz, Eli, 1995; Atkinson & Colleman, 1989) (8).
Este último enfoque es el que ha orientado nuestra investigación, dado que creemos que el aporte fundamental de los neoinstitucionalistas histórico-estructurales sobre la autonomía del Estado es que la plantean no como un juego suma cero entre el Estado y la sociedad, sino que buscan sus articulaciones. Así, intentan combinar la estructura del Estado y la movilización de intereses (Atkinson & Colleman, 1989); o, el "poder despótico" con el "poder infraestructural" (9) (Mann, Michael, 1984); o, el "enraizamiento" del Estado en la sociedad (P. Evans, 1995). En definitiva, los "neoinstitucionalistas histórico-estructurales" ven al Estado como una "arena" de juegos de intereses, y presentan diversos conceptos alternativos al de "insularidad burocrática", entre los que destacamos el de "autonomía enraizada" (P. Evans, 1992). El logro de este tipo de autonomía considera que la burocracia estatal o los decisores de las agencias estatales no sólo no deben estar aislados de los intereses sociales, sino que deben estar estrechamente vinculados con ellos por medio de redes (networks) de representación de intereses. Ya no se trata de los mecanismos clásicos de representación ciudadana, sino de representación de intereses que transciendan los criterios corporativos a través de organizaciones jerárquicas e institucionalizadas.
La autonomía del Estado no es ni puede ser equivalente a neutralidad estatal. Por el contrario, sólo dando participación a los distintos intereses sociales se resuelven los problemas de acción colectiva de las políticas públicas; y, sólo, a través de la inserción del Estado en la sociedad -y de la sociedad en el Estado- se logra la sustentabilidad política, al articular redes y arenas de negociación. Los actores y las lógicas enraizadas en determinadas redes de intereses con un referente institucional (policy network o redes institucionales) y en las redes sociales (o socialnetworks) están relacionados en mallas, de modo que se crean redes socio-políticas que son fundamentales a la idea de "enraizamiento" (10).
Se trata, entonces, de mecanismos innovadores de participación; de redes socio-políticas que permiten
5 Aquí se pueden ubicar los planteos de federalismo fiscal. Incluso, se puede vincular estos planteos con los de modernización del Estado en términos neoconservadores, o con la teoría de la regulación en que se supone que la acción reguladora del Estado produce ineficiencias (Krueger, A. 1974) o con la "rentseeking", que parte de la visión de los políticos como maximizadores y predadores del bien común (Stingler, G., 1982).
6 Se pueden ver, por ejemplo, los diversos escritos de Bresser Pereyra y los últimos informes del Banco Interamericano de Desarrollo. Incluso, es interesante resaltar el hecho de que este organismo apoya el Orçamento Participativo de Porto Alegre.
7 Ejemplos de estos teóricos son Skocpol, T. (1985); Evans, P. (1992, 1995); Atkinson & Colleman (1989). que se contraponen al enfoque neoinstitucionalista influido por el rational choice (Barbara Geddes. Anne Kruger, Haggard y Kaufman, entre otros).
8 Esta conceptualización de gobemabilidad se opone, obviamente, a la "captura" del Estado por parte de grupos de interés y a los planteamientos de "insularidad burocrática", que pregonan la necesidad de concentración de poderes en el Poder Ejecutivo.
9 Mann llama "poder despótico" al distanciamiento del Estado con respecto a los intereses sociales, y define como "poder infraestructura!" a la capacidad de penetración del Estado en la sociedad y de ésta en el Estado.
10 Locke, R. (1995) aplica este tipo de enfoque para estudiar el planeamiento industrial y P. Evans (1995) para explicar el desarrollo de algunos países. Granovetter, M. (1985) sostiene que los acuerdos y las negociaciones entre actores están "enraizadas" en una estructura más amplia de relaciones personales e intercambios sociales. Putnam, de alguna manera, basado en Granovetter, lo sugiere.
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