Ecuador DEBATE Nº 61
un mayor grado de "accountability" y de responsabilidad de la ciudadanía. Esa responsabilidad y ese control sobre los funcionarios políticos implican la existencia de una "cultura cívica" tal que haya acumulado, a lo largo de la historia, "capital social" (Putnam.1996). Este capital nos habla de las redes que se tejen en la sociedad y que "se corporizan en situaciones horizontales de participación cívica que favorecen el desempeño del gobierno" (Putnam, R.D.1996)(11). Para este autor, a una sociedad fuerte le corresponde, así, un Estado fuerte, en la medida que trasciende la concepción de la relación entre Estado y sociedad como un juego suma cero. Desde este punto de vista, descentralización constituiría una transformación institucional vinculada a la cultura política específica de cada país o región, y habría que estudiarla dentro de un proceso histórico más amplio de formación del Estado (0'Donnell, G. 1993).
Reforma de Estado y ciencias sociales de lo urbano: una vinculación pendiente
Hemos intentado reseñar los avances registrados en la literatura sobre reforma del Estado, pero existen pocos estudios fundados en estos enfoques que se apliquen al análisis de la descentralización. Los estudios sobre la descentralización están siendo revisados teóricamente a la luz de las limitaciones que mostraron las políticas descentralizadoras implementadas en el sur de Europa, tanto en lo que hace a la prosecución de algunos de sus objetivos, como en la solución de algunos nuevos desafíos planteados por una economía globalizada, así como en lo referente a los problemas de "gobernabilidad urbana" que han aparecido en las grandes metrópolis post-industriales.
Esta revisión implica avanzar en la construcción de nuevas "teorías de alcance medio", que permitan explicar lo urbano desde una perspectiva holística, integrada y transdisciplinaria. Se trata de repensar el Estado y su relación con la sociedad desde una Ciencia Política que vuelva a ver lo urbano trascendiendo lo estatal y aportando, desde su especificidad, al análisis integral del tema. Así, comienza a trascenderse una concepción restringida de lo político -aquella basada en el juego racional de los actores y a incorporarse, tanto al análisis de los recursos institucionales y organizacionales como al de la capacidad de negociación de dichos actores.
Por otra parte, estos enfoques en construcción tienden a superar algunas falsas dicotomías en cuyos términos se planteaba el debate sobre los temas urbanos, fundamentalmente aquella que opone Estado a sociedad. Se trata, ahora, de buscar las complejas formas de articulación entre esos polos falsamente dicotómicos, de buscar los "y" y no los "o" entre Estado/sociedad, global/local, público/privado, actor/estructura, eficiencia/participación, iniciativa/planificación, centralización/descentralización.
En este marco, se percibe a la descentralización como un fenómeno complejo, de múltiples dimensiones, donde la política es fundamental si se amplía la visión de lo político.
Como puede observarse, en la reflexión sobre la reforma del Estado -por lo menos en el marco de los enfoques neoinstitucionalistas histórico-estructurales- se pueden detectar tendencias afines a estas visiones renovadas que tratan los temas urbanos percibiéndolos de una manera transdisciplinaria y distinguiendo entre divisiones analíticas y ontológicas. Resta, entonces, establecer la conexión entre tales enfoques.
Nuestro abordaje
La descentralización es un fenómeno de múltiples dimensiones(12), entre las cuales existe una dimensión político-institucional relacionada con la división político-territorial del Estado y con la distribución horizontal-territorial del poder al interior de aquél y entre dicho Estado y la sociedad. Esto último hace a la participación.
Antes de desarrollar nuestro abordaje, es necesario precisar que, tanto la centralización, como la descentralización pueden considerarse como dos formas de organización político-territorial y económico-territorial del Estado. Como tales, pueden servir a fines distintos según el proyecto histórico-social y político en que se enmarquen y tomar distintos contenidos según los paradigmas teóricos en que se inspiren al tener diferentes visiones del Estado y de su relación con la sociedad civil. Explicitaremos. sucintamente algunos elementos conceptuales que enmarcan nuestra visión sobre el tema de estudio.
Definimos descentralización como una. forma institucional que se da el Estado para la producción de políticas públicas; y la concebimos, por tanto, como una transformación institucional más dentro de la reforma del Estado.
En la medida en que es una forma de producción de políticas públicas, la descentralización puede analizarse como dirigida a satisfacer las demandas de prestación de servicios y de determinados bienes sociales (políticas sociales y de desarrollo). Es el tema de las "políticas descentralizadas", que constituyen formas de producción de políticas que implican una reforma del Estado que quiebra la lógica sectorial-vertical, tanto en su organización, como en la priorización de los actores que reconoce como interlocutores (actores sectoriales o corporativos). Al incorporar redes horizontales-territoriales y organizarse en función de éstas, la descentralización cambia, radicalmente, la forma de producción de las políticas, apuntando a consolidar la gobernabilidad local(13), en la medida en que otorga una legitimidad por resultados. Como transformación institucional, la descentralización implica un diseño institucional del Estado que puede dar cabida a la representatividad de diversos intereses y ala participación de distintos actores socio-políticos(14). Esto es lo que se conoce como "la política de descentralización".
Desde nuestro punto de vista, si el diseño institucional busca la representación de distintos intereses -o no lo hace- es fundamental para la determinación de la capacidad del Estado. De allí la importancia de que dicho diseño esté enmarcado en un proyecto político con determinada visión sobre la relación Estado/sociedad. La descentralización como formato o diseño institucional se vincula con la gobernabilidad, ya que el Estado tiende a organizarse a sí mismo para fomentar la creación de redes horizontales de cooperación en el nivel de los actores socio-territoriales o para capitalizar las existentes. El Estado busca, así, potenciar el "capital social" (Putman, R. 1996) y obtener la legitimidad por procedimientos necesaria para lograr la gobernabilidad. Partimos de la idea de que esa gobernabilidad sólo se logra si el Estado es capaz de articular la participación de los diversos actores socio-políticos en el diseño e implementación de políticas públicas y en el propio diseño institucional. Así, la descentralización como diseño institucional del Estado también se vincula a la participación.
11 Putnam sostiene que estas redes horizontales sólo son posibles allí donde existe "capital social" acumulado, lo que se manifiesta en un alto grado de asociativismo y de cooperación, elementos constituidos a lo largo de procesos históricos.
12 La descentralización posee una dimensión económica, ligada al desarrollo local; una dimensión social, relacionada con la distribución socio-demográfica de la población y los regionalismos e identidades culturales territoriales; y una dimensión política, vinculada a la distribución del sistema de político (Estado y partidos). Ver Veneziano, A. (1999a).
13 El concepto de gobernabilidad local, concordante con la definición de los neoinstitucionalistas de los noventa, ha sido conceptualizada por Denis, Eli (1995) y Boschi, Renato (1999).
14 Además, la descentralización está vinculada a la participación porque, también, tiene un sustrato mucho más profundo que ha atravesado toda la historia del Estado moderno. Las discusiones sobre descentralización, de alguna manera, reeditan la vieja polémica entre federalismo y unitarismo, que refiere no sólo a formas de Estado sino a determinada concepción de la democracia y, por tanto, de la participación y la representación cuyos orígenes teóricos podemos encontrar en la teoría clásica de la democracia desde Rousseau a Tocqueville, pasando por los federalistas norteamericanos.
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