Ecuador DEBATE Nº 61
Perú: Balance del proceso de descentralización*
Comité Operativo
Grupo Propuesta Ciudadana**Introducción
En julio del 2001 el Presidente Toledo dio inicio al proceso de descentralización al anunciar la realización de elecciones regionales y municipales para el mes de noviembre del 2002. Los hitos más relevantes desde entonces han sido el debate y la aprobación del marco normativo básico, la conformación del Consejo Nacional de Descentralización CND-, la realización de las elecciones en los plazos previstos, la instalación de los nuevos gobiernos regionales y municipales, así como el inicio del proceso de transferencia de las competencias y funciones del gobierno central a los nuevos niveles de gobierno.
Sin embargo, el consenso inicial que permitió el lanzamiento de la reforma y su posterior continuidad está encontrando crecientes resistencias. Es evidente que la crisis del gobierno y de la institucionalidad democrática afecta el proceso. No sólo porque en un escenario de inestabilidad ganan fuerza quienes se resisten al cambio y avanzan corrientes autoritarias que quisieran hacer de la descentralización una mera desconcentración de funciones.
Persiste con mucha fuerza el viejo paradigma centralista y concentrador del poder, los diversos niveles en el Poder Ejecutivo se resisten a la necesaria transformación de sus roles y funciones en la gestión pública. Si bien las nacientes instancias regionales y las municipalidades han logrado un desempeño aceptable y bueno en algunos casos están aún lejos de tener condiciones programáticas, organizativas y de recursos adecuadas para responder a los desafíos que plantea la transformación del Estado y la construcción del proyectos de desarrollo integral de base territorial.
Están planteados en el debate temas y procesos sustantivos para su viabilidad: la transferencia de competencias sectoriales, la descentralización de los recursos, la definición de un nuevo paradigma de desarrollo sustentado en un nuevo ordenamiento del territorio. Alrededor de estos temas se abre un escenario de disputa, negociación y acuerdo en el que estarán involucradas sin duda las instancias de gobierno pero si, se quiere un real avance, este proceso debe involucrar a los diversos sectores y actores económicos y sociales.
La dimensión territorial en el proceso de descentralización
Un problema estructural de la sociedad peruana es la profunda desigualdad en el desarrollo de las regiones. Por ello, un tema fundamental es la construcción de un nuevo ordenamiento territorial que tenga como sus principales vectores la redistribución regional y la competitividad. Como bien señala Efraín Gonzales de Olarte (1), se trata fundamentalmente de un tema vinculado a la distribución de las oportunidades de desarrollo.
La demarcación política y el ordenamiento territorial son dimensiones que deben estar estrechamente vinculadas. En relación con la reforma descentralista podemos señalar algunos aspectos que nos parecen básicos: i) las regiones políticas repiten la vieja demarcación departamental y, por tanto, no coinciden, con excepción parcial de Lima, con los espacios económicos que se han ido formando a lo largo de las últimas décadas; ii) la base tributaria de las regiones con esta demarcación es débil y tiene grandes limitaciones para una gestión financiera y presupuestal eficiente; iii) la dimensión económica de las regiones no es suficiente para promover economías regionales de escala, con la capacidad suficiente para contrarrestar el peso de Lima.
Esta realidad exige mecanismos de integración horizontal y vertical, los cuales tienen que ser construidos como parte de una política de Estado. Uno de esos instrumentos es el marco legislativo, como la Ley de Ordenamiento Territorial, la de incentivos para la Integración y Conformación de Regiones, la de Descentralización Fiscal, entre otras. Sobre ellas se ha avanzado de manera lenta, desigual y hasta contradictoria.
Otro aspecto fundamental en esta perspectiva es la vinculación entre los tres actores claves del proceso: el Estado, el sector privado y las sociedades regionales. Esta relación ha sido insuficiente y ha ayudado poco al debate dadas las contradicciones que se observan en el primero, el débil involucramiento en el proceso del segundo y la debilidad de las elites regionales.
Es importante analizar algunos pasos que se han intentado dar para hacer un primer balance de esta dimensión que, a pesar de su importancia para la viabilidad del proceso, no ha merecido la atención y la participación de los principales actores sociales, económicos y políticos.
Ordenamiento y desarrollo territorial
El Consejo Nacional de Descentralización elaboró un documento que, pese a su relevancia, no ha merecido mayor debate entre los dirigentes políticos y los diversos sectores sociales e institucionales. El Plan nacional de desarrollo territorial 2004-2013: Construyendo el Perú de la próxima década, busca responder al mandato establecido tanto por la Ley de Bases de la Descentralización, que ordena formular un plan de regionalización e inversión descentralizada, como por la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que define la necesidad de consolidar corredores económicos y ejes de integración y desarrollo para implementar los espacios macroregionales. Independientemente de su contenido, la propuesta es particularmente significativa porque es el primer intento desde una instancia estatal por avanzar en vincular la descentralización, en tanto redistribución de poder, con el desarrollo económico y el crecimiento.
El Plan Nacional de Desarrollo Territorial aborda dimensiones que son relevantes: la inversión pública y privada como eje central de la propuesta, el marco institucional y los supuestos macroeconómicos. Igualmente define el enfoque conceptual de la variable territorial y su relación con la descentralización y la planificación. Así mismo define los objetivos y la estrategia de desarrollo, los corredores y los ejes de integración. Finalmente aborda las inversiones programadas, la envergadura de los recursos vinculados al plan y su relación con el Marco Macroeconómico Multianual.
La propuesta define como su objetivo general "sentar las bases estructurales del proceso de descentralización peruano, poniendo en marcha una estrategia territorial de desarrollo nacional, que se nutra de las iniciativas locales y regionales y las articule en torno a grandes objetivos de desarrollo, para incrementar el bienestar social y construir una tendencia de crecimiento en la participación de las regiones en el PBI nacional".
Sin ninguna duda es un esfuerzo muy ambicioso que tiene una década como horizonte de tiempo. Plantea como supuesto un crecimiento sostenido de 6% anual, lo cual permitiría un incremento de 50% del PBI per cápita. Otro supuesto es el aumento significativo del pobre nivel de inversión pública y privada al que se ha llegado en los últimos años. La propuesta entiende que "el territorio no es sólo infraestructura física, es también el medio en el que se desempeñan y se interrelacionan las actividades económicas y la vida social de los pueblos".
Si bien compartimos la importancia de contar con un enfoque territorial del desarrollo, que tradicionalmente ha estado ausente de la teoría económica, creemos que a lo largo de la década del 90, especialmente en los debates sobre desarrollo económico local, se ha avanzado lo suficiente como para hacer una aproximación más compleja. Por ejemplo, incluir aspectos como las externalidades económicas que impactan en la región o la localidad y que son fundamentales para pensar en aspectos tan importantes como la demanda externa, las economías de escala y en propuestas orientadas a promover la
* Este artículo es una versión especialmente editada para Ecuador Debate, del documento original presentado en el VIII Foro Descentralista del 29 de Marzo 2004. Agradecemos a Propuesta Ciudadana, en la persona de Xavier Azpur, y a Eduardo Balton por su apoyo.
** Propuesta Ciudadana, es una entidad que agrupa organismo de la sociedad civil peruana, dedicada a impulsar y promover el proceso de descentralización, desde la participación ciudadana.
1 Efraín Gonzales de Olarte: Neocentralismo y neoliberalismo en el Perú, IEP Consorcio de Investigación Económica, Lima, 2000.
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