Ecuador DEBATE Nº 61
transformación mediante la actividad industrial. Así mismo son relevantes temas como el conocimiento y la innovación tecnológica en su relación con la competitividad y la generación de empleo de calidad.
Otro aspecto a considerar del desarrollo territorial tiene que ver con las instituciones y la construcción de condiciones de gobernabilidad y legitimidad democrática, así como una adecuada vinculación de lo urbano y lo rural. Estas dimensiones no están cabalmente presentes en la propuesta.
En sentido estricto consideramos que el territorio, antes que un espacio objetivamente existente, como por momentos parece entenderlo el documento del CND, debe ser entendido como una construcción social, es decir como un conjunto de relaciones sociales que originan y expresan una identidad y un sentido compartidos por distintos agentes públicos y privados, en procesos de negociación y conflicto.
La propuesta se basa en la selección de un paquete de grandes proyectos de infraestructura productiva y de inversión vial, financiados inicialmente con recursos públicos (35.6%), que desencadenarían la inversión privada (64,4%) en 13 ejes y corredores de desarrollo que son priorizados en el plan. Se trata, en consecuencia, más que de un plan de desarrollo territorial de una programación de inversiones en infraestructura con base territorial. En un país con la escasez de recursos fiscales, una estrategia como la presentada está obligada a precisar y desarrollar mejor sus supuestos. Una inversión como la que se propone (31.766 millones de soles) (2) que genera una rentabilidad de apenas 10.000 millones de soles, tiene una racionalidad económica, por lo menos, discutible. La propuesta supone el incremento del déficit fiscal, lo que podría conllevar el aumento de nuestro nivel de endeudamiento externo.
La experiencia de por lo menos los últimos treinta años en América Latina ponen en duda el supuesto que la inversión pública en grandes proyectos, en infraestructura física y en vías de comunicación signifique automáticamente un círculo virtuoso que atrae una mayor inversión privada, la cual a su vez le da dinamismo al mercado, promueve la competitividad y genera crecimiento económico y desarrollo. Es bueno señalar que la propuesta del CND incorpora distintos proyectos viales de integración longitudinal, que si bien responden a algunos intereses económicos, carecen de sentido cuando de lo que se trata es de priorizar las dinámicas de integración transversales, de la sierra a la costa.
Lo obtenido de experiencias diversas muestra que la inversión privada no se deriva automáticamente de la inversión pública; que la competitividad depende de otros factores como la productividad o la institucionalidad; que las grandes obras de infraestructura productiva no son necesariamente exitosas y que han resultado, por el contrario, una de las fuentes más significativas de corrupción. Sobre estos aspectos, la propuesta de plan no dice prácticamente nada. Sin embargo, es bueno señalar que la idea del Estado liderando las inversiones supone un cambio radical en el modelo de desarrollo en curso que debiera ser explicitado y explicado, ya que va en contra de lo que es la política económica peruana en los últimos 15 años, así como del "sentido común" aún imperante en el país.
Transcurridos más de diez años de experiencia en el tema de los corredores económicos, se requiere mayor análisis de los resultados de dicha opción, de tal manera de basarnos en resultados concretos. Por lo demás, es necesario señalar que esta estrategia supone una determinada visión del territorio que no es exactamente la que contempla la propuesta del CND. En general, sorprende la importancia casi unilateral que se le asigna a la inversión, dejando de lado otros aspectos sustantivos.
Conviene resaltar, finalmente, que la propuesta del CND tiene un fuerte carácter estatista; está anclada en una tradición que pensábamos superada. El protagonismo central que se le asigna al Estado se manifiesta también en la manera como ésta fue formulada. Elaborada como trabajo de "gabinete", prescindió de los diversos actores regionales e institucionales, a pesar que muchos de ellos han formulado distintos planes estratégicos que no son ni siquiera mencionados en el texto. Si bien es poco lo avanzado en esta materia, más allá de la propuesta del CND, es bueno indicar que se vienen impulsando algunas iniciativas en los espacios regionales que comprometen principalmente a los Gobiernos Regionales, las Cámaras de Comercio, algunas universidades y a ONGs. En diversas regiones se ha avanzado un conjunto de propuestas orientadas a atender los problemas más importantes referidos a la reducción de los desequilibrios en la región, el uso racional y sostenible de los recursos naturales y la prioridad de las inversiones urbano-regionales.
La integración de las regiones
La integración de las regiones constituye un aspecto neurálgico del proceso de descentralización. El plazo legal para la aprobación de la ley respectiva venció el 15 de junio del 2003, ya ha tenido que ser prorrogado. Sólo existe un predictamen sobre el proyecto de ley No. 7715 presentado en la Comisión de Descentralización en la legislatura 2002-2003. La propuesta está orientada por las ventajas económicas y políticas que supondría la integración de las actuales regiones conformadas sobre la base de las antiguas demarcaciones departamentales. Usa criterios geográficos, de tamaño demográfico, densidad productiva y magnitud de la demanda, a partir de los cuales propone una estrategia de desarrollo regional.
En la propuesta se definen tres medios de integración: i) la integración física, mediante carreteras que articulen los principales ejes regionales conformados por ciudades grandes e intermedias; ii) la integración económica, a través de la generación de más mercado y mayor división del trabajo en ellas; iii) la integración estatal y fiscal.
A partir de lo cual el proyecto legislativo propone cuatro tipos de incentivos para la fusión de regiones: i) incentivos fiscales, que diferencian las regiones integradas de las no integradas, y que están sustentados en la capacidad de autoadministración de los recursos que produzcan y sean captados en la región; ii) incentivos financieros, que permitirían acceder a recursos para inversiones públicas en la región ampliada, incluyendo la participación preferente en formas de financiamiento estatal de proyectos; iii) incentivos institucionales y administrativos, que comprenden el apoyo a la racionalización y reingeniería de la nueva administración a través de la creación de un Instituto de Administración Regional en manos del CND, destinado a la formación de funcionarios; iv) incentivos a la descentralización de la inversión privada que incluyen el acceso preferente a créditos de COFIDE (3) y la utilización de mecanismos de canje de deuda por inversión.
La propuesta diferencia una etapa de acondicionamiento de otra de constitución de las nuevas regiones. En la primera se crearían las Juntas Regionales de Coordinación Intergubernamental, que serían mecanismos de coordinación para la integración de dos o más gobiernos regionales. En la segunda etapa se diferenciarían dos momentos: i) la fusión de dos o más departamentos colindantes que se realizaría a través de referéndum en octubre del 2005, 2009 y 2013; ii) el cambio por única vez de circunscripción de provincias y distritos mediante referéndum en octubre del 2009. El documento define así mismo los pasos y procedimientos para la integración.
Más allá de la propuesta, cuya importancia es innegable, el actual contexto macroeconómico es desfavorable a la integración regional porque los precios relativos como el tipo de cambio atrasado- no son los más adecuados, para incentivar la inversión en productos que hoy se importan y las tasas de interés muy altas no favorecen una dinámica que debiera basarse en la competitividad y en una mayor especialización. La práctica ausencia de políticas sectoriales conspira también en contra. A esto deben sumarse las resistencias de muchas dirigencias políticas nacionales y departamentales, temerosas de los efectos de cualquier cambio jurisdiccional.
Es imposible realizar el primer referéndum de integración y conformación de las regiones en el segundo semestre del 2004, tal como lo establece la Ley de Bases. El retraso en la discusión y aprobación de la Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones así como la ambigüedad existente en las distintas normas sobre el proceso de consulta, hacen inviable dicha posibilidad, lo que sin duda afecta el ritmo de todo el proceso.
A pesar de estas limitaciones, en las regiones se han iniciado procesos significativos, como la conformación de la Junta de Coordinación Interregional de las regiones del Norte y Oriente del Perú,
2 Valor referencial del cambio: 3.45 nuevos soles por c/USD, a Marzo 2004.
3 COFIDE: Corporación Financiera de Desarrollo, Organismo estatal que actúa como banco de segundo piso y canaliza recursos de préstamos internacionales de fuentes multilaterales.
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