Ecuador DEBATE Nº 48

ANALISIS

DERECHOS LABORALES EN EL COMERCIO INTERNACIONAL: Experiencias de la Cláusula Social Volker Frank La mayor integración de los países en desarrollo en el mercado mundial, no asegura mejores condiciones de trabajo y vida para la mayoría de la población, o una redistribución de la riqueza social. Más bien, muchas veces está acompañada por la violación sistemática de los derechos laborales. Medidas coercitivas, como la cláusula social, pueden ser instrumentos reguladores para conseguir un mayor respeto de los derechos laborales en las áreas de formulación, control y cumplimiento de normas. La idea sobre estándares laborales internacionales no es nueva. Ya en el año 1833, el diputado británico Charles Frederick Hindley demandó un acuerdo internacional que regulaba el horario laborable. Luego, con la firma de la paz en Versailles en 1919, se acordó la creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), porque se consideró a la injusticia social como una causa importante para la Segunda Guerra Mundial. Hasta hoy en día, la OIT utiliza un sistema basado en el consenso y en la voluntad para aprobar y realizar los convenios laborales. Sin embargo, por la falta de medidas punitivas se cuestiona la eficacia de los mecanismos de monitoreo y de control de la OIT. Por esta razón, tanto sindicatos como organizaciones no gubernamentales piden que se impongan sanciones comerciales a los Estados que violan los derechos laborales elementales. Estas peticiones se basan en la propuesta de integrar cláusulas sociales en el acuerdo de la Organización del Comercio Mundial (OCM). Pero en mayo de 1998, la Segunda Conferencia de Ministros de la OMC rechazó la vinculación entre los derechos laborales y los acuerdos comerciales. Como centro de la discusión tenemos la interrogante sobre la contribución que pueden tenner las cláusulas sociales para lograr un mejor cumplimiento de los estándares elementales de trabajo (prohibición de trabajo infantil y forzoso y de la discriminación profesional, derecho de asociación libre y a la libertad de organización y de negociaciones colectivas). La propuesta de la cláusula social es rechazada por la mayoría de los economistas, quienes sostienen que los estándares laborales expresan el nivel del desarrollo económico. Además, piensan que la coerción externa para mejorar los estándares implicaría un aumento en los costos salariales y tendrían consecuencias negativas para las economías de los países en desarrollo. Por lo tanto, proponen como alternativa que los países en desarrollo orienten su economía hacia la exportación, lo cual estimularía la economía y conduciría a mejores estándares laborales automáticamente. El análisis de la cláusula social en el Sistema General de Preferencias (SGP) para Guatemala y República Dominicana no confirma esa argumentación. Se observa como niveles de exportación crecientes no estuvieron acompañados por salarios más altos ni por una pobreza decreciente. Por el contrario, las mejorías en los derechos laborales se lograron al demandar la cláusula social. Las diferencias del impacto de la cláusula social se dieron por una información diferente de los regímenes laborales y por las varias formas de cooperación. A continuación presentaré primero, los procedimientos seguidos en Guatemala y República Dominicana. Luego, describiré los progresos obtenidos en los derechos laborales de los dos países y analizaré los factores que contribuyeron en estos progresos. Para finalizar, pondré en consideración las condiciones necesarias para una aplicación exitosa de la cláusula social y las formas más apropiadas de cooperación. LA CLÁSULA SOCIAL EN EL SGP El Sistema General de Preferencias (SGP) de los Estados Unidos, otorga un acceso privilegiado a su mercado para varios productos de los países en desarrollo. Esto se vinculó desde 1984 con el cumplimiento de la cláusula social (ver Charnovitz 1986: 62-67). La cláusula social del SGP dispone que los gobiernos deben tomar medidas que aseguren el cumplimiento de los derechos laborales elementales. Así, las organizaciones interesadas pueden presentar demandas ante la subcomisión del SGP, instancia que está bajo de la Oficina del Encargado para el Comercio Exterior (USTR). Si la demanda es aceptada, se ejecuta un proceso de revisión del país respectivo. En el caso de que se produzcan violaciones graves y continuas las preferencias comerciales pueden ser retiradas. En el año 1992 la subcomisión del SGP aceptó las peticiones de la organización de derechos humanos estadounidense U.S. Guatemala Labor Education Project (USGLEP) y de la confederación sindical American Federation of Labor Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO), sobre una reforma necesaria en el Código Laboral guatemalteco. Además, las dos organizaciones denunciaron la violación de los derechos laborales en las empresa maquiladoras (AFL-CIO 1992: ILRERF 1992) . Entonces en este país se ejecutó un proceso de revisión. Luego, en mayor de 1997 la USTR constató que el gobierno guatemalteco había dado pasos importantes para mejorar los derechos laborales. De esta forma, la revisión terminó. En mayo de 1989 la subcomisión del SGP aceptó una queja de la organización de derechos humanos estadounidense Human Rights Watch. La queja se refería a las condiciones de trabajo y de vida de los inmigrantes en la República Dominicana (Américas Watch 1989). En 1991, este proceso de revisión concluyó. En octubre de 1993, la AFL-CIO denunció la violación de los derechos sindicales en las zonas francas dominicanas. La subcomisión aceptó la demanda (AFL-CIO 1993). Después de una prolongación de esta revisión, en 1994 la AFL-CIO retiró su queja. PRESENTACIÓN DE LOS PROGRESOS La investigación se centró en los progresos alcanzados en los estándares laborales, durante los años en los que se realizó una revisión en Guatemala y República Dominicana. Es decir, durante el período 1992-1997 en el caso de Guatemala y durante el período 1989-1994 en el caso de la República Dominicana. A continuación, se diferenciarán tres áreas de regulación: el Código Laboral, su cumplimiento y las negociaciones colectivas en las empresas (Ver cuadro 1) CUADRO 1 LOS CAMBIOS EN LOS REGIMENES LABORALES: República Dominicana 1989-1994 y Guatemala 1992-1997 AREA DE REGULACION REPUBLICA DOMINICANA GUATEMALA Código Laboral - Reforma considerable - Consolidación de derechos colectivos - Reforma parcial - Consolidación de derechos colectivos Cumplimiento del Código Laboral - Creación de dos tribunales laborales - Fortalecimiento insignificante de la inspecci[on de trabajo - Aceleramiento del proceso de registro - Retiro de la licencia de exportación (por una sola vez) - Creación de tres tribunales laborales - Fortalecimiento insignificante de la inspección de trabajo - Aceleramiento del proceso de registro - Retiro de la licencia de exportación (por una sola vez) Nivel de empresa - Dos contratos colectivos - Un contrato colectivo En los dos países, sobre todo gracias a las reformas de 1992, se consolidaron los derechos colectivos en el Código Laboral. En República Dominicana, cuando las regulaciones legales facilitaron el proceso de registro de los sindicatos, este se convirtió en un acto meramente formal . Además las reformas de los Códigos Laborales mejoraron las formas de protección de los trabajadores frente al despido, planificaron nuevos tribunales laborales y, en el caso de República Dominicana, facilitaron la realización de huelgas. La Comisión de Expertos de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) reconoció los grandes progresos en el cumplimiento de las convenciones de la OIT 87 (libertad de asociación y organización) y 98 (derecho de negociaciones colectivas) para República Dominicana (ILO 1991-1995). La opinión respecto a la reforma parcial en Guatemala era más crítica. En este país, la Comisión de Expertos criticó las limitaciones que subsistían respecto a la ejecución del derecho a la huelga y respecto a la gran cantidad de requerimientos exigidos para la creación de sindicatos (II, O 1991-1995). Pocos son los progresos que se pueden constatar en la aplicación del Código Laboral. En los dos países no hubo el aumento significativo en el personal de la inspección de trabajo . En Guatemala se crearon tres nuevos tribunales laborales y en República Dominicana dos. Debido a la violación sistemática de disposiciones laborales una empresa guatemalteca y una dominicana perdieron sus respectivas licencias de exportación. En Guatemala, el proceso de registro de sindicatos se acortó mucho. Así, en el año 1992 se necesitaban cuatro meses para realizarlo y para 1994-95 solo alrededor de sesenta días (U.S. Department of Labor 1995. USTR 1992A). En cambio, en la República Dominicana se pudo constatar un importante crecimiento de los sindicatos registrados en las zonas francas. Entre 1980-1990 el Ministerio de Trabajo reconoció solamente tres sindicatos de empresa en las zonas francas mientras que, en 1991 treinta y un sindicatos lograron el registro. Para 1992 esta cifra aumentó a cuarenta y cinco (Domínguez 1995: 70f u. 90-95). En el nivel de producción de las empresas se podían ver pocos progresos. Después de agosto de 1997 los empresarios y los sindicatos guatemaltecos firmaron el primer contrato colectivo en la empresa maquiladora CAMOSA. Esta es una empresa textil, proveedora del consorcio estadounidense Philip van Heusen. En 1994 las organizaciones sindicales dominicanas lograron los cuatro primeros contratos colectivos en zonas francas. De estos cuatro, dos se suscribieron durante el proceso de SGP. ANALISIS DE LA EFICACIA DE LA CLAUSULA SOCIAL ¿Cuáles eran las causas de los progresos en los derechos laborales? ¿Eran tal vez los resultados positivos de la aplicación de la cláusula social del Sistema General de Preferencias (SGP) de los Estados Unidos o los resultados del auge económico basado en una orientación hacia la exportación? El crecimiento de las exportaciones sin un mejoramiento de las condiciones de vida. Durante los años ochenta los dos países siguieron una estrategia de industrialización dirigida hacia el exterior, cuyo pilar principal era la creación de zonas francas con excenciones considerables de impuestos y tributos. En Guatemala se multiplicaron las cifras de empleados en las zonas francas. De 5.000 empleados, en el año 1986, aumentaron a 70.000 en el año 1993 (AVANCSO 1994: 65). Paralelamente, a pesar de que desde 1987 se puede observar un crecimiento significativo de las exportaciones, se registró un deterioro, casi continuo, de la balanza comercial (ver cuadro 2). CUADRO Nº 2 DESARROLLO DE LA BALANZA COMERCIAL DE GUATEMALA 1987-1995 (en millones de dólares) AÑO EXPORTACIONES IMPORTACIONES DEFICIT COMERCIAL 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 987.3 1021.7 1107.9 1163.9 1201.2 1295.2 1340.4 1502.6 1935.5 1479.2 1557.0 1653.8 1660.5 1851.2 2462.7 2599.3 2647.6 3292.5 -491.9 -535.3 -545.9 -496.6 -650.0 -1167.5 -1258.9 -1145.0 -1337.0 FUENTE: Gexpront 1996:2. El incremento de las exportaciones estuvo acompañado por el crecimiento del Producto Nacional por persona. Así, de 790 dólares en el año 1977 aumentó a 1.200 dólares en el año 1994 (World Bank 1996: 188: Weltbank 1979: 144). Sin embargo, estas cifras no dan cuenta de la distribución de la riqueza social. En Guatemala, la dimensión de la pobreza se puede describir mediante el Indice de Desarrollo Humano (IDH) elaborado por el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (ver UNDP 1996: 136-138). Este índice incluye a la situación social en lo referente a alimentación, educación y salud. Según el informe de las Naciones Unidas, Guatemala se encuentra en el rango 67, detrás de Zaire, Sudán y Ghana (UNDP 1996: 140). Las diferencias drásticas en los ingresos se pueden ejemplificar con una comparación de la República Dominicana: aunque los dos países tienen un nivel casi idéntico del Producto Nacional Bruto por persona, República Dominicana se encuentra en el rango 16, en un lugar más alto que el de Guatemala. Otras cifras muestran una polarización creciente de los ingresos. Entre los años 1980 y 1992, los trabajadores sufrieron una pérdida en el poder adquisitivo del 1.6 por ciento anual (UNDP 1996: 198), sin que se hayan observado esfuerzos estatales tendientes a suavizar la polarización social. En los años 1988 y 1994 los gastos estatales cayeron del diez por ciento al siete por ciento del Producto Nacional Bruto. Además, se redujeron los gastos para la salud y para la educación El número de los trabajadores en las zonas francas dominicanas aumentó de 31.000 en el año 1985 a 170.000 en el año 1994 (Domínguez 1995: 37). Luego de Méjico, la economía dominicana es el lugar más importante de América Latina, para el emplazamiento de empresas en las zonas francas. Al igual que en Guatemala, República Dominicana demuestra un déficit de la balanza comercial, a pesar de las crecientes exportaciones (ver cuadro 3). AÑO EXPORTACIONES IMPORTACIONES DEFICIT COMERCIAL 1989 1990 1991 1992 1993 1994 2.077 2.005 1.979 2.093 2.339 2.537 2.429 2.233 2.208 2.752 2.684 2.878 -351 -228 -229 -658 -345 -341 FUENTE: ECLAC 1995: 306 A pesar de que en República Dominicana se registra una distribución más equitativa del ingreso, la información disponible muestra un aumento de la pobreza. Para el año 1989 se estima el porcentaje de pobres en un cincuenta y siete por ciento y seis años más tarde se incrementó a un setenta por ciento (CIPROS 1996: 50; Cela 1992: 62). El salario mínimo no alcanzó el nivel de 1987, a pesar del aumento de un veinticinco por ciento entre los años 1990 y 1994 (ECLAC 1995: 306). Los gastos estatales que se redujeron a finales de los años ochenta, volvieron a crecer en relación al Producto Nacional Bruto, llegando en 1994 al nivel de 1987 (ECLAC: 307). Sin embargo, los gastos del Estado para la educación cayeron del 2.2 por ciento al 1.6 por ciento del Producto Nacional Bruto (UNDP 1996: 194). Los datos muestran que la participación creciente en el mercado mundial estaban acompañada de un déficit comercial que creción en el caso de Guatemala y se mantuvo igual en República Dominicana. Además, sobre todo en Guatemala la pobreza era cada vez mayor. Tampoco en República Dominicana se pudo constatar un mejoramiento general de la situación de vida de la población, a pesar de la creciente orientación hacia la exportación. Impactos de la cláusula social Para conocer más sobre los impactos de la cláusula social del SGP se utilizarán cuatro indicadores. El primero hace referencia a las opiniones de los actores participantes que señalan una relación. El segundo establece una relación entre la secuencia cronológica de las decisiones importantes, los plazos en el proceso del SGP y las acciones de los Congresos, de los Ministerios de Trabajo y de los empresarios. En el tercero, se propone una correspondencia entre los progresos en los países con las reivindicaciones de los solicitantes y las propuestas de la Oficina del Encargado del Comercio Exterior (USTR). El cuarto indicador hace una comparación entre Guatemala y República Dominicana y entre otros países. Para las tres áreas de regulación el análisis del impacto se hará con estos indicadores (ver cuadro 4). CUADRO Nº 4 VALORACION DE LOS IMPACTOS DE LA CLAUSULA SOCIAL DEL SGP PARA LAS AREAS DE REGULACION (República Dominicana y Guatemala) AREA DE REGULACION REPUBLICA DOMINICANA GUATEMALA Código Laboral Cumplimiento del Código Laboral Creación de tribunales Inspección de Trabajo Registro Retiro de la licencia de exportación Nivel de empresa +++   0 0 0 ++++ ++++ ++++   + + ++ +++ +++ + Cantidad de indicadores positivos (perspectiva de actores, cronología, reivindicaciones, comparación internacional). 0 Ningún indicador señala una relación. Al momento de la petición se encontró una propuesta "congelada" de la reforma del Código Laboral, presentada ante el congreso guatemalteco hace un año y medio atrás. Esta propuesta fue "descongelada" a principios de septiembre de 1992, en vísperas de la primera audiencia pública de la subcomisión del SGP, efectuada el 15 de Octubre de 1992. A finales de septiembre, el Ministerio de Trabajo y los representantes sindicales presentaron, en conjunto, un borrador de la reforma (CUSG 1992: UNSITRAGUA 1992). Esta entró en vigencia en noviembre. Tanto los solicitantes como el ex Ministro de Trabajo, Arnoldo Ortíz Moscoso, destacaron la importancia del proceso de SGP para la modernización del Código Laboral. También, en República Dominicana los actores participantes confirmaron la influencia de la cláusula social en la reforma del Código Laboral. La Asociación Dominicana de Zonas Francas (ADOZONA) declaró a la nueva ley como.... resultado de la coalición de fuerzas nacionales e internacionales" (El Siglo: 5.8 1992) y durante la discusión sobre la propuesta de la reforma, el experto en legislación laboral, Lupo Hernández Rueda, advirtió que las amenazas sobre sanciones comerciales tendrían que ser suficiente para....convencernos que tengamos que introducir las reformas necesarias en la legislación y en la práctica" (discurso de abril de 1991. En: Hernández Rueda 1996: 264). En República Dominicana el orden cronológico no correspondió con exactitud. Cuando se empezó a conversar sobre la reforma del Código Laboral, la revisión en República Dominicana ya había terminado. Sin embargo, las conversaciones se suspendieron y sólo en abril de 1992 se reiniciaron las negociaciones. En ese momento, la confederación sindical estadounidense AFLCIO ya había presentado una petición ante la subcomisión del SGP y no la retiró hasta que el congreso dominicano aprobara la reforma (Hoy: 28.5.1992). Experiencias similares en El Salvador (Davis 1995: 1208). Costa rica (Pérez Sáinz 1996: 36) y Paraguay (Bronstein 1995: 1691) confirman la influencia del proceso del SGP en la reforma del Código Laboral de Guatemala y República Dominicana. Los impactos de los procesos del SGP sobre los progresos del cumplimiento del Código son evidentes, sobre todo, en el retiro de la licencia de exportación. Para cumplir con las leyes nacionales, la USTR volvió a demandar, varias veces, la aplicación de medidas represivas como por ejemplo, el retiro de la licencia de exportación para las empresas que violaren los reglamentos laborales (Siglo Veintiuno: 21.11.1995). Pero, en Guatemala se retiró la licencia cuando la empresa CAMOSA ya no producía (GoG 1996, US/GLEP 1996). Sin duda, el retiro de la licencia de exportación de una empresa dominicana se debió al proceso del SGP. No sólo algunas declaraciones de activistas sindicales lo confirman, sino también el hecho de que esta empresa jugó el rol decisivo en las decisiones de la USTR. Entre los años 1993-94 la USTR le pidió al gobierno guatemalteco que se acelerara el proceso de registro de los sindicatos (USTR 1994a u. 1993). Un estudio sobre las condiciones laborales en la industria maquiladora muestra que el Ministerio de Trabajo reconoció cinco sindicatos, antes de las consultas del SGP de diciembre de 1992 (CERIGUA 1994: 8). Recién en esta época se reconocieron estos sindicatos, a pesar de que sus solicitudes ya habían sido presentados hace más de dos años. Es así como, en esta época se reconocieron más sindicatos que en los siete años posteriores. En la República Dominicana, la posición del ministro de trabajo, Rafael Albuquerque, causó un aceleramiento en el proceso de registro. El proceso del SGP no influyó en esta medida a favor de los sindicatos (ver Domínguez 1995: 90-95). Pocos son los indicadores que muestran una relación entre la cláusula social del SGP y las mejorías en la inspección del trabajo y en la jurisdicción, a pesar de que las dos medidas eran solicitadas por el Encargado Estadounidense del Comercio Exterior para Guatemala (USTR 1994a u. 1993). En República Dominicana ninguno de los entrevistados mencionó el proceso de SGP como una causa para el aumento de la inspección del trabajo o para la creación de tribunales laborales. Tampoco, se conoce sobre demandas hechas en ese sentido por parte de la USTR. A nivel de empresa, el proceso del SGP contribuyó mucho en la firma de los contratos colectivos. Ya en la petición de 1991, la organización estadounidense de derechos humanos US GLEP describió el caso de la empresa textil CAMOSA. Al rechazar esta petición la subcomisión del SGP opinó que en CAMOSA podría surgir el primer sindicato exitoso en la industria maquiladora: esto es un importante caso de prueba. En la siguiente petición US/GLEP respondió "con respecto" que esta prueba fracasó (ILRERF 1992). También, la confederación sindical estadounidense AFL-CIO, en su petición de 1992, se concentró en esta empresa. El reconocimiento estatal del sindicato de CAMOSA, en agosto de 1992, se puede atribuir a la aceptación de la petición un mes antes. Esto se convirtió en un primer éxito. Ahora, se quería conseguir el primer contrato colectivo en una empresa maquiladora. Después de un conflicto de cinco años, a finales de 1996, el caso de CAMOSA volvió a ser el centro de interés de la USTR y otra vez volvía a ser un "caso de prueba". A mediados de marzo de 1997, el dueño de la empresa acordó negociar un contrato colectivo, que se firmó en agosto (US/GLEP 1997). Gracias al proceso de SGP, en República Dominicana, las luchas sindicales condujeron a la firma de dos contratos colectivos en las zonas francas. ..no hubieramos logrado la firma de los contratos colectivos, Si hoy hay un mínimo de respeto de parte de los empresarios por la libertad sindical en las zonas francas, entonces esto es debido a la petición del SGP " (Entrevista con Mariano Negrón, Secretario General de la CNTD, el 30 de Septiembre de 1996). Los sindicatos consiguieron el primer contrato colectivo en la empresa BIBONG. Cuando en el año 1994, el gobierno y los empresarios retiraron la licencia de exportación a la empresa BIBONG, cumplieron con la petición de la AFL-CIO en ese sentido. Y, luego de una prolongación de noventa días en el proceso de revisión del SGP, se pudo firmar el contrato colectivo de la empresa (USTR 1994b). CONDICIONES PARA QUE LAS CLAUSULAS SOCIALES SEAN EFICACES Debido al proceso del SGP desarrollado en República Dominicana se lograron más éxitos en menos tiempo, que los alcanzados por las organizaciones guatemaltecas. La amenaza de presentar una petición ante la subcomisión del SGP, bastó para que se hiciera una reforma considerable del Código Laboral. En el año de la revisión del SGP los representantes sindicales dominicanos consiguieron dos contratos colectivos en las zonas francas. En cambio, los sindicatos guatemaltecos necesitaron cinco años de revisión, para firmar el primer contrato colectivo ¿Cómo se pueden explicar estas diferencias? Los dos países tenían una dependencia económica similar de los Estados Unidos. Así en el año 1994, las exportaciones hacia este país eran de una 32% del total de las exportaciones de Guatemala. Bajo el Sistema General de Preferencias (SGP) y bajo la Iniciativa de la Cuenca Caribeña (CBI) una parte significativa de estas exportaciones recibió preferencias arancelarias. En 1994, se otorgó un acceso preferencia al mercado estadounidense para el 48% de las exportaciones (GEXPRONT 1996: 14; USTR 1996). En el mismo año, República Dominicana exportó un 50% del total de sus exportaciones a los Estados Unidos. Bajo los programas SGP y CBI, casi el 70% de las exportaciones a los Estados Unidos recibieron ventajas arancelarias (CEDOPEX 1996). Además, tanto República Dominicana como Guatemala se encuentran en el área de influencia política y militar de los Estados Unidos. En los años cincuenta y sesenta, los militares estadounidenses influyeron mucho en su desarrollo político (ver Junker 1994). Es así como, son las diferencias en los regímenes laboralesde ambos países y no las relaciones políticas y económicas con los Estados Unidos, las que explican una eficacia diferente de la cláusula social del SGP. Guatemala tenía relaciones laborales muy conflictivas. Hasta el año 1986, la represión de actividades sindicales durante las dictaduras y las medidas represivas contra los movimientos de oposición, aplicadas en el marco de la guerra civil hasta la firma de la paz en diciembre de 1996, impidieron la organización de un movimiento sindical capaz de conseguir mayores logros. La debilidad organizativa se debió a la poca capacidad de negociación con el gobierno y los empresarios. Los intentos de concertación promovidos por los gobiernos, tenían intereses partidarios o querían legitimar las medidas antipopulares. Los esfuerzos por encontrar un consenso en la sociedad acerca de los problemas sociales no eran serios. Además, los empresarios pusieron una fuerte resistencia frente a los intentos de los sindicatos de organizar a los trabajadores en las empresas. La Comisión de las Naciones Unidas para los Derechos Económicos, Sociales y Culturales expresó su preocupación "sobre la violación evidente de las leyes laborales, sobre los informes alarmantes acerca de la impunidad de los empresarios, sobre la falta de respeto de los salarios mínimos, de las condiciones laborales, y de la organización sindical" (Committee on Economic Social and Cultural Rights 1996: 3). El movimiento sindical dominicano también se caracterizó por una fragmentación ideológica y una debilidad organizativa en los sectores económicos que no estaban controlados por el Estado. Sin embargo, las organizaciones sindicales pudieron utilizar espacios políticos que surgieron después de la dictadura de Trujillo en 1961 y de la fase de autoritarismo del gobierno de Joaquín Balaguer. Entonces, pudieron desarrollar unna gran capacidad para organizar a los trabajadores. A diferencia de Guatemala, los gobiernos dominicanos buscaron el apoyo de las confederaciones sindicales para superar las crisis sociales y políticas de los años ochenta y noventa e impulsaron así unna "cultura del diálogo" (Núñez Collado 1993: 1441). Además, a diferencia de los sindicatos guatemaltecos, los dominicanos no tenían que enfrentarse con una alianza cerrada entre el gobierno y los empresarios. Los empresarios estuvieron divididos en numerosas asociaciones con diferentes intereses y mostraron, sobre todo en las crisis, sus disputas internas, dividiéndose y publicando sus conflictos (CEDEE 1991: 30f, Pérez V. 1986: 17, Mariñez 1985: 67). La toma de posición del nuevo ministro de trabajo y ex abogado de varios sindicatos, Rafael Albuquerque, a principios de 1991, dio a las organizaciones sindicales un aliado potencial en el gobierno, que rechazó demandas demasiado radicales de los empresarios. La diferente formación de los regímenes laborales tiene una influencia significativa en la realización de la cláusula social del SGP. En Guatemala los empresarios y los sindicatos se enfrentaron irreconciliablemente. Los empresarios y los sindicatos se enfrentaron irreconciliablemente. Los empresarios no estaban dispuestos a aceptar las exigencias de los sindicatos. La presión ejercida por el SGP aumentó la polarización existente y el gobierno optó por la posición de los empresarios. Los sindicaros no pudieron hacerse respetar ante este "bloque unitario" y una sanción comercial no era su as bajo la manga". En cambio, la organización sindical dominicana podía utilizar su posición negociadora, relativamente buena, para firmar los contratos colectivos en las zonas francas, la amenaza de la sanción comercial era un punto a favor adicional en las negociaciones, lo que aumentó la disponibilidad de los empresarios por concertar compromisos. Los resultados muestran un conflicto de las cláusulas sociales. Estas tienen éxito en países cuya necesidad es limitada. Sindicatos relativamente fuertes pueden utilizar la cláusula social para conseguir logros mayores. Por el contrario, los sindicatos débiles pueden conseguir pocas mejorías gracias a la cláusula social. LA CREACION DE ALIANZAS En el contexto de los procedimientos de la cláusula social del SGP surgieron o se ampliaron varias formas de cooperación entre los sindicatos y las organizaciones de derechos humanos. Durante la investigación no se pudieron analizar profundamente las estrategias de las alianzas. Sin embargo por su importancia no pueden ser ignoradas. A las alianzas observadas se las puede llamar "redes transnacionales" En la presente investigación, se pudo mostrar que los actores de las "redes transnacionales", aplicaron una serie de estrategias diferentes: junto a los procedimientos de la cláusula social estuvieron el trabajo público, acciones de boicot, el trabajo de lobby, el apoyo técnico y financiero, procesos en el nivel nacional y quejas ante la Organización Internacional de Trabajo (OIT). A continuación se analizará cómo la estructura de la red, es decir, sobre todo los mecanismos de cooperación y de la toma de decisiones, influyeron en el éxito o fracaso de las actividades de la red y cómo en esto la relación norte-sur jugó un papel importante. En la investigación sobre la cláusula social se pudieron observar tres formas de cooperación internacional a las que, según el tipo de toma de decisión, se pueden caracterizar como cooperación unilateral, bilateral y multilateral. La petición de la organización estadounidense de derechos humanos. Human Rights Watch, para el retiro de las preferencias arancelarias de 1989, se basó en la gira de información realizada por los miembros de esta organización. En ella, se analizaron las condiciones de vida y de trabajo de inmigrantes haitianas en la República Dominicana (Americas Watch 1989). Las organizaciones dominicanas participaron sólo marginalmente. Incluso las organizaciones a las que Human Rights Watch declaró como sus contrapartes dominicanas explicaron en las entrevistas, que sí conocían la petición pero se vieron a si mismas sólo como proveedores de información. Así, únicamente la organización estadounidense tomó decisiones importantes dentro del procedimiento del SGP. Es por eso, que a esa forma de cooperación se la llama unilateral. El gobierno no tenía ninguna dificultad en mobilizar la opinión pública de República Dominicana en contra de la intervención foránea. Por otra parte, el limitado rol de las organizaciones dominicanas le permitió al gobierno ganar tiempo. Solamente aplicó cambios legales superficiales, por lo que no se dió un cambio real de la situación de vida y de trabajo de los inmigrantes. El gobierno ni siquiera tuvo que entrar en negociaciones con las organizaciones nacionales. Tampoco, existía una estructura de comunicación permanente entre las organizaciones dominicanas y Human Rights Watch que asegurara una continuidad en las demandas internacionales. En el segundo procedimiento del SGP en la República Dominicana cooperaron la confederación sindical estadounidense AFL-CIO y el sindicato dominicano Confederación Nacional de Trabajadores Dominicanos (CNTD). La cooperación surgió porque hace muchos años atrás ya tenían una relación estrecha y por la membresía que las dos organizaciones tenían en las mismas confederaciones sindicales internacionales. Se trató de una cooperación bilateral, ya que otras organizaciones casi no participaron. Existían motivos decisivos para la creación de la red en el marco del proceso del SGP. Una motivación importante fue el mejoramiento de las condiciones laborales en las zonas francas. Además, el interés de la AFL-CIO respecto a las empresas de exportación, se basó en la existencia de una contraparte dominicana, que no existía en el caso de los inmigrantes haitianos. Otra motivación de la AFL-CIO radicaba en su propio interés por proteger la industria textil norteamericana, amenazada por la competencia guatemalteca y dominicana (Köpke 1998: 193; Scherrer et al. 1998: 145). Una motivación adicional para la CNTI), era la consolidación de los intereses de su organización frente a las otras confederaciones sindicales. Esto se quizo lograr, sobre todo, mediante el establecimiento de sindicatos en la industria de exportación creciente. La CNTD destacó que cada paso dado por la AFL-CIO en el proceso de SGP se basaba en sus peticiones. En las declaraciones de la CNTD, esta afirmó que no se limitó a dar informaciones, sino que se atribuyó la idea de presentar la petición del SGP. En Octubre de 1994, la CNTD pidió que se retirara la petición y la AFL-CIO accedió a hacerlo (HOY: 3.10.1994, Listin Diario: 1.10.1994). Esta forma de cooperación tenía la ventaja de poder coordinar las acciones nacionales e internacionales. Al tener una contraparte fuerte, el gobierno dominicano se vió obligado a realizar negociaciones nacionales frente a la amenaza de sanciones comerciales. Al mismo tiempo, la AFL-CIO entró en negociaciones informales con el gobierno dominicano para lograr concesiones reales. La AFL-CIO apoyó moralmente a su socio dominicano cuando este tuvo que defenderse. Cuando la prensa dominicana calificó a la CNTD de "traidora a la patria" y cuestionó su legitimidad, la AFL-CIO destacó en una carta pública que no tenía interés en reducir las inversiones en la República Dominicana. Al contrario, solamente se sentía obligada a cumplir con los derechos laborales "internacionalmente reconocidos" (Hoy: 14.7.1993). En Guatemala, la cooperación multilateral en el proceso del SGP empezó en los años 1987/88. En poco tiempo se amplió la cooperación a varios sindicatos. Otras quejas internacionales anteriores sólo condujeron a "advertencias morales" para el gobierno guatemalteco y no mejoraron realmente la situación de los derechos humanos. Entonces, las organizaciones sindicales buscaron posibilidades más efectivas de la solidaridad internacional y "descubrieron" el procedimiento del SGP. En el marco de la cooperación transnacional, la US/GLEP con otras organizaciones estadounidenses buscó un contacto con el mayor número de sindicatos. La US/GLEP difundió las propuestas sugeridas y discutidas por un amplio espectro sindical en el congreso de los Estados Unidos. Las contrapartes guatemaltecas concordaron con esta política y por eso creció la legitimidad de las peticiones ante la subcomisión del SGP. La cooperación transnacional tenía otras ventajas más. Era necesario formular propuestas en conjunto y defenderlas ante el gobierno y los empresarios (como también ante la USTR). Por eso, se promovió la cooperción entre los sindicatos guatemaltecos. Esto tenía una importancia significativa si pensamos en un movimiento sindical siempre dividido. El vínculo entre las quejas internacionales con eventuales sanciones comerciales era un desafío para la realización de las estrategias de los sindicatos, porque se vieron obligados a tomar una responsabilidad en el futuro económico de su país. Los sindicatos reflexionaron sobre los impactos de sus acciones y asumieron a sus experiencias en el proceso del SGP como un "proceso de aprendizaje". También, en el caso de la cooperación multilateral se pudieron coordinar acciones nacionales e internacionales. Además, la organización estadounidense intervino en la discusión pública, cuando sus contrapartes tuvieron que defenderse. La desventaja de esta forma de cooperación radica, principalmente, en el número de actores. A veces, el flujo de la información entre varias organizaciones se interrumpió y la coordinación de las estrategias necesitó largos procesos de armonización. Tal vez estos problemas provocaron los éxitos tardíos. CONCLUSIONES La mayor integración de los países en desarrollo en el mercado mundial, no asegura mejores condiciones de trabajo y vida para la mayoría de la población, o una redistribución de la riqueza social. Más bien, muchas veces está acompañada por la violación sistemática de los derechos laborales. Medidas coercitivas, como la cláusula social, pueden ser instrumentos reguladores para conseguir un mayor respeto de los derechos laborales en las áreas de formulación, control y cumplimiento de normas. La investigación mostró que las cláusulas sociales contribuyen a mejorar los Códigos Laborales y a la firma de contratos colectivos. Sin embargo, la cláusula social no produce milagros: a mediano y largo plazo los más pobres no van a tener muchas ventajas por un mero mejoramiento de los derechos laborales. Una nueva política del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, que considere más los aspectos sociales, es indispensable. Por otra parte, la aplicación de la cláusula social tiene que tener en cuenta un dilema: regímenes laborales con sindicatos relativamente fuertes prometen más éxitos que los regímenes en que actuan débiles organizaciones sindicales. Sobre todo, en países dictatoriales y con graves violaciones de los derechos humanos, las expectativas de éxito de las cláusulas sociales son pocas y se reducen más si en el país afectado no existe una contraparte que pueda utilizar la presión externa en las negociaciones nacionales. Las consideraciones, sobre las formas de cooperación internacional, señalan que los procesos en la toma de decisiones eran el segundo factor para tener una aplicación exitosa de la cláusula social del SGP. Si el poder de decisión se queda en los Estados industrializados del norte, las organizaciones de los países afectados casi no tienen posibilidades de ampliar sus espacios políticos. Por eso, no se pueden esperar éxitos a largo plazo, que vayan más allá de cambios superficiales. Una cooperación de igualdad entre el norte y el sur promete más logros. Aunque, al mismo tiempo surgen problemas de coordinación debido a la participación de un número de actores mayor BIBLIOGRAFÍA AFL-CIO (1992): Worker Rights and the Generalized System of Preferences. The AFL-CIO Petition to the Office of the United States Trade Representative - Guatemala, 14-17. AFL-CIO (1993): Worker Rights and the Generalized System of Preferences. The AFL-CIO Petition to the Office of the United States Trade Representative - Dominican Republic, 16-20. Altvater, Elmar; Brunnengraeber, Achim; Haake, Markus; Walk, Heike; eds. (1997): Vernetzt und verstrickt. Nicht-Regierungsorganisationen als gesellschaftliche Produktivkraft. Muenster. Americas Watch (1989): Haiti sugar cane cutters in the Dominican Republic. New York. AVANCSO (1994): El significado de la maquila en Guatemala ­ Elementos para su comprensión. Guatemala C. A., Cuadernos de investigación No. 10. Brand, Diana; Hoffmann, Ralf (1994):" 'Sozial-Dumping' oder Protektionismus? ­ Zur Kontroverse ueber eine Sozialklausel im internationalen Handelssystem". En: IFO-Schnelldienst, No. 25-26, 23-33. Bronstein, S. Arturo (1995): "Societal change and industrial relations in Latin America: Trends and prospects". En: International Labour Review, No. 134, 163-186. Brysk, Alison (1993): "From above and below. Social movements, the international system, and human rights in Argentina". En: Comparative Political Studies, Vol. 26, No. 3, 259-285. CEDEE (Centro Dominicano de Estudios de la Educación) (1991): Crisis, alternativas y desmovilización popular. St. Domingo, Serie Análisis de Coyuntura No. 35. CEDOPEX (Comisión Económica Dominicana de Exportaciones) (1996): Boletín Estadístico de CEDOPEX. St. Domingo. Cela, Jorge (1992): "Escuchar el clamor de los pobres". En: Estudios Sociales, No. 89-90, 61-83. CERIGUA (Centro Exterior de Reportes Informativos sobre Guatemala) (1994): Maquilas en Guatemala ¿Llave del crecimiento o sobre-explotación?. México D.F., Edición Especial, Vol. 2, No. 6. Charnovitz, Steve (1986): "Fair Labour Standards and International Trade". En: Journal of World Trade Law, Vol. 20, No. 1, 61-78. CIPROS (1996): República Dominicana: ¿Un país en proceso de cambio?. Santo Domingo. Committee on Economic, Social and Cultural Rights (1996): Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights: Guatemala. E/C.12/1/Add.3 (Mayo 17). CUSG (Confederación de Unidad Sindical de Guatemala) (1992): Propuesta de reformas al Código de Trabajo Decreto 1441 del Congreso. Guatemala. Davis, Benjamin N. (1995): "The Effects of Worker Rights Protections in United States Trade Laws: A Case Study of El Salvador". En: The American University Journal of International Law and Policy, Vol. 10, No. 3, 1167-1214. De Castro Campbell, Norman (1992): "El nuevo Código de Trabajo. Resumen Ejecutivo". In: Revista de Ciencias Jurídicas, Vol. 6, No. 1, 16-31. Domínguez, Atahualpa (1995): Estudios de casos y educación obrera en Zonas Francas y empresas maquiladoras en países del istmo centroamericano y República Dominicana ­ El caso de República Dominicana. Mexico D. F. ECLAC (Economic Commission for Latin America and the Caribbean) (1995): Economic Survey of Latin America and the Caribbean 1994-95. Santiago. Enrique González, Carlos (1994): "La crisis económica y los programas de ajuste en Guatemala". In: Gálvez Borrel, René Poutevin; Enríque González, Carlos, eds. (1994): Estado, participación popular y democratización. Guatemala, C.A., 101-123. GEXPRONT (Gremial de Exportadores de Productos No-Tradicionales) (1996): Análisis del comportamiento de las exportaciones. Guatemala. GoDR (Government of the Dominican Republic) (1992): Código de Trabajo de la República Dominicana. Santo Domingo. GoG (Government of Guatemala) (1997): Código de Trabajo y leyes conexas (actualizado). Guatemala. GoG (1996): Status report INEXPORT. Guatemala. GoG (1992): Guatemalan government answers to the questions on labor rights asked by the office of the United States Trade Representative. Guatemala. Goldstone, A. James (1989): Shattered hope. Guatemalan workers and the promise of democracy. Boulder, CO y London. Graenzer, Sieglinde; Jetschke, Anja; Risse, Thomas; Schmitz, Hans-Peter (1998): Transnationale Menschenrechtsnetzwerke in der internationalen Politik. European University Institute, Mimeo. Grossmann, Harald; Koopmann, Georg (1994): "Sozialstandards fuer den internationalen Handel?". En: Wirtschaftsdienst, No. 11, 585-591. Hernández Rueda, Lupo (1996): Estudios de Derecho de Trabajo. St. Domingo. ILO (International Labour Office) (1991-1995): Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations. General report and observations concerning particular countries. Genf. ILRERF (International Labor Rights Education and Research Fund) (1992): Petition/Request for review of the GSP status of Guatemala under GSP worker rights provisions. Washington, DC. Junker, Detlef (1994): "Gottes eigener Hinterhof: Die US-lateinamerikanischen Beziehungen". En: Junker, Detlef; Nohlen, Dieter; Sangmeister, Hartmut; eds. (1994): Lateinamerika am Ende des 20. Jahrhunderts. München, 49-74. Khor, Martin (1994): "The World Trade Organization, labour standards and trade protectionism". En: Third World Resurgence, Vol. 45, No. 5, 30-34. Koepke, Ronald (1998): Nationaler Wettbewerb und Kooperation. Freie Produktionszonen in Mittelamerika. Muenster. Mariñez, A. Pablo (1985): "Entre las imposiciones del FMI y la respuesta popular". En: Proyecto Caribeño de Justicia y Paz; ed. (1985): República Dominicana: Sangre y fuego en protestas por el alza de los precios. Río Piedras, Serie Derechos Humanos 1. Nuñez Collado, Agripino (1993): Concertación: La cultura del diálogo. Santiago. Pérez Sáinz, Juan Pablo (1996): "Maquila y trabajo en Centroamérica". En: Revista Latinoamericana de Estudios de Trabajo, Vol. 2, No. 2, 29-48. Pérez V., Carlos (1986): El movimiento sindical dominicano en 1985. St. Domingo. Ramírez Lamarche, Hugo (1992): "Aspectos más relevantes consignados en el nuevo Código de Trabajo". En: CEDEMPRESA (Centro de investigación y estudio de derecho empresarial); ed. (1992): La reforma laboral dominicana,. St. Domingo, Serie Laboral 1. Risse-Kappen, Thomas; Hg. (1997): Bringing transnational relations back in. Non-state actors, domestic structures and international institutions. Cambridge. Risse, Thomas; Sikkink, Kathryn (1998): The socialization of human rights into domestic practices: Introduction. Minneapolis:, Mimeo. Scherrer, Christoph; Greven, Thomas; Frank, Volker (1998): Sozialklauseln. Arbeiterrechte im Welthandel. Muenster. Sikkink, Kathryn (1993): "Human rights, principled issue networks, and souvereignty in Latin America". En: International Organization, Vol. 47, No. 3, 411-441. Stikklas, Wolf (1992): Dominikanische Republik. Gewerkschaftsbewegung und Entwicklungsprozeß. Augsburg, Augsburger Schriften zur Wirtschaftsoziologie No. 45. UNDP (1996): Bericht ueber die menschliche Entwicklung 1996. Bonn. UNSITRAGUA (Unión Sindical de Trabajadores de Guatemala) (1992): Reformas al Código de Trabajo: Una maniobra más. Guatemala, C. A. U.S. Department of Labor (Bureau of International Labor Affairs) (1995): Foreign Labor Trends 1993-94 ­ Guatemala. Washington, DC. US/GLEP (1997): "PVH contract victory in Guate!", in: Labor News (Campaign for Labor Rights), 19. August; Internet: www.compugraph.com/clr. US/GLEP (1996): Assessment of Guatemalan government's progress on worker rights under president Arzú. Washington, DC. USTR (United States Trade Representative) (1992): Public Hearing ­ GSP Annual Review: Excerpts RE: Government of Guatemala, Guatemalan Trade Union Labor Representatives, Guatemalan Solidarista. Washington, D.C.. USTR (1993): Worker Rights Review Summary, Guatemala. Washington, DC. USTR (1994a): Worker Rights Review Summary, Guatemala. Washington, DC. USTR (1994b): Worker Rights Review Summara, Dominican Republic. Washington, DC. USTR (1996): Second report to Congress of the Caribbean Basin Economic Recovery Act. http://www.ustr.gov/reports/cbera/index.html Weltbank (1979): Weltentwicklungsbericht 1979. Washington, D.C. World Bank (1996): World Development Report 1996. From plan to market. Washington, D.C.   <---- ---->