Ecuador DEBATE Nº 62
PROCESO DECISORIO Y DEMOCRACIA: IMPASES Y COALICIONES EN EL GOBIERNO DE LULA*
LUZIA HELENA HERRMANN DE OLIVEIRA**
En Brasil, los grupos de intereses tienen el hábito de presionar a las esferas de poder y eso ocurrió tanto en la reforma de la Seguridad Social cuanto en la reglamentación de la soya transgénica. Sin embargo, cuando los mecanismos decisorios son más negociados, ocurre una publicitación mayor de las cuestiones en juego y la política sale fortalecida.
El objetivo de este artículo es analizar el proceso legislativo durante el primer año de gobierno de Lula, procurando problematizar dos cuestiones de naturaleza teórica. La primera es el debate en torno a lo que se acordó llamar presidencialismo de coalición, concepto que ha prevalecido en la literatura política brasileña desde hace cerca de una década. Esa teoría, de cuño neo-institucionalista, se basa en un exhaustivo volumen de datos sobre el proceso político decisorio, con el fin de demostrar que el sistema político brasileño construido con la democratización de 1988 no es tan frágil como se imaginaba sea en virtud de la implantación del sistema presidencialista, sea en virtud de la alta fragmentación del sistema partidario vigente- y afirmar que la estructura institucional ofrece capacidad gubernativa y eficacia al Estado.
La segunda es la relación que se establece entre las estructuras institucionales y la democracia propiamente dicha o, dicho de otro modo, entre las estructuras en vigor y los valores políticos que las sustentan. Esta es una cuestión de carácter eminentemente normativo, que fundamenta uno de los dilemas cruciales de los sistemas representativos modernos. Como afirma Giovanni Sartori (1962, p.28), una ambigüedad intrínseca permea las democracias, pues, si ellas "asumen en demasía el punto de vista de los gobernados, corren el riesgo de atrofiar y paralizar al gobierno; si por el contrario, procuran absorverlos demasiado en el Estado, prodríamos decir, que el parlamento asume exageradamente el punto de vista del gobernante y corre el riesgo de no desempeñar ya su función representativa". Por tanto, lo que se pretende discutir es el modo cómo el actual diseño institucional brasileño ha influenciado en la construcción efectiva de la democracia en el país, sea por favorecer la función representativa, sea por fortalecer la toma de dicisiones del gobierno.
La perspectiva aquí adoptada es que la victoria electoral de Lula trae datos nuevos para el examen de la realidad, mostrando con mayor claridad cuestiones que permanecían ocultas durante toda la década de los 90. Con la victoria de Lula se hizo más nítida la segmentación política de la sociedad brasileña y las luchas trabadas a nivel del Estado. De este modo, el estudio del proceso legislativo de implantación de dos políticas de gobierno en el 2003, es útil para mostrar el constreñimiento impuesto a los actores por el diseño político institucional.
El presidencialismo de coalición en el Brasil posterior al 88
Desde el inicio de la década de los 90, uno de los temas centrales de la Ciencia Política en Brasil ha sido la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. Un número significativo de estudiosos pasó a observar el funcionamiento de estos dos poderes en sus dinámicas internas, procurando averiguar en qué medida estaba correcta la teoría tradicionalmente difundida en la literatura política, que problematizaba la falta de institucionalización de los partidos en Brasil y enfatizaba las dificultades de funcionamiento del sistema presidencialista-multipartidario, tal como fue mantenido en la Carta Constitucional de l988.
Durante la década de los 90 la investigación teórica se volvió primordialmente hacia los mecanismos político-decisorios del Estado, procurando verificar cuánto "importan las reglas", en la determinación de la conducta de los actores, y cuánto la fragmentación de los partidos en Brasil interfiere, actuando como veto-player que paraliza el proceso de la toma de decisiones.
Según esa interpretación, que hoy goza de gran prestigio en la literatura política brasileña, la Constitución de 1988 fortaleció el poder Ejecutivo al crear mecanismos centralizadores inexistentes en la antigua experiencia democrática del período 1946-1964. Por el contrario, la actual legislación constitucional ofrece una extensa gama de poderes legislativos al Ejecutivo1, invirtiendo la antigua relación de fragilidad y dotándolo de amplia capacidad decisoria. Sumadas a eso otras prerrogativas institucionales que igualmente actúan como mecanismos centralizadores para el presidente de la República. Es el caso del Reglamento Interno del Congreso Nacional, que al garantizar gran autonomía a los liderazgos partidistas, facilita la formación de alianzas entre Ejecutivo y Legislativo, entregando al primero el "poder de la agenda" (FIGUEIREDO Y LIMONGI, 1996; 1998),
Bajo la óptica del presidencialismo multipartidario, son los gobiernos de coalición quienes garantizan la estabilidad política, gracias a las alianzas entre el poder Ejecutivo y los partidos presentes en el parlamento que forman la base gobiernista y dan sustentación a las políticas de gobierno. Pero como observa Vicente Palermo (2000), no hay consenso en la teoría sobre el modo como se establecen esas relaciones2. Para algunos investigadores, la relación es impositiva, pues al aliarse los líderes partidarios que tienen el control de la Mesa Directiva del Congreso Nacional, el poder Ejecutivo da el tono y el ritmo del proceso legislativo, direccionando la pauta de la discusión de acuerdo a los temas que interesan al gobierno (FIGUEIREDO Y LIMONGI, 1996; 1988). En la visión de otros, sin embargo, ocurre una relación de negociación explícita. Por ejemplo, para Rachel Meneguello (1998, p.166) hay en la estructura política actual "una dinámica circular entre la arena electoral y la arena gubernamental que define la relevancia de los partidos para los gobiernos, constituyéndose un círculo virtuoso de fortalecimiento de la acción partidaria".
En cualquiera de los casos se trata de un acuerdo en que los incentivos ofrecidos por el poder Ejecutivo favorecen la cooperación parlamentaria. Entrega de ministerios a los partidos aliados (MENEGUELLO, 1998,; AMORIN NETTO, 2000), liberación de viáticos presupuestarios de acuerdo al apoyo que recibe (CHAGAS, 2002) y otros recursos disponibles y rutinariamente utilizados por el Ejecutivo garantizan el apoyo partidario a las políticas de gobierno.
Y aún las normas fuertes y unilaterales, como el derecho del Ejecutivo a dictar medidas provisorias (art. 62 de la Constitución Federal) son percibidas por algunos como mecanismos de delegación del poder Legislativo al Ejecutivo, con el propósito de minimizar la pauta legislativa y posibilitar un espacio de tiempo (en el cual las reglas entran en vigor) para que los grupos descontentos se movilicen en un proceso semejante a la "alarma de incendio". Según Amorín Netto e Tafner (2002, p.18) ", se trata ciertamente, de un mecanismo institucional de ajuste ex post más adecuado y conveniente a un Legislativo como el brasileño. En su ausencia, la única alternativa que restaría al Congreso para hacer valer sus preferencias sería una permanente obstrucción al Ejecutivo". Pero también aquí se trata de una posición bastante polémica, pues otra parte de los cientistas políticos brasileños tiende a definir la abusiva expedición de medidas provisorias como un acto de usurpación del poder (PESSANHA, 2002).
Aunque presenten entre sí divergencias explicativas, esos estudios tienden a destacar que la estructura institucional vigente en el país desde la democratización de 1988 constriñe a los actores, facilitando
- * La versión en portugués de este artículo aparece publicada en la Revista Brasileira Direito Constitucional, Vol. 3, 1er. Semt. 2004. Traducido al castellano por María Judith Hurtado.
** Dra. en Ciencias Sociales. Profesora de Ciencia Política de la Universidade Estadual de Londrina- 1 La capacidad legislativa del Ejecutivo llega hasta el derecho de enviar a la Cámara de Diputados proyectos de ley ordinaria, leyes complementarias, enmiendas constitucionales, proyectos presupuestarios y medidas provisionales.
2 La controversia no alcanza apenas a la cuestión conceptual sino también a la empírica: Amorín Netto (2000), por ejemplo, no concuerda ni siquiera en que todos los gobiernos brasileños de la década de los 90 puedan ser definidos de esa forma.
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