Ecuador DEBATE Nº 62
LA REELECCION LEGISLATIVA EN ECUADOR: CONEXION ELECTORAL, CARRERAS LEGISLATIVAS Y PARTIDOS POLITICOS (1979-1998)*
Andrés Mejía Acosta**
Desde la reforma de 1994, cuando se permitió la participación de independientes y la reelección inmediata de los legisladores, se ha producido una tendencia al incremento de diputados reelectos. Esto ha tenido como consecuencia el predominio del Partido Socialcristiano en el Congreso y el desarrollo de una carrera legislativa de los diputados.
Introducción
De los 4 presidencialismos en el mundo que limitaron la reelección inmediata a sus diputados durante los 90's, Ecuador es el único país que volvió a permitirla a través de una reforma constitucional aprobada por plebiscito en 19941 1. Para contrastar los efectos de este cambio constitucional, este artículo compara los resultados de 7 elecciones legislativas (entre 1979 y 1994) en las que se prohibió la reelección inmediata, con las dos elecciones legislativas en las que los diputados pudieron reelegirse inmediatamente (en 1996 y 1998). Tras la reforma las tasas acumuladas de reelección de diputados se triplicaron. El principal promotor de dicha reforma fue también su primer beneficiario: el derechista Partido Social Cristiano (PSC) aprovechó para consolidar su presencia electoral en su bastión tradicional que es la provincia del Guayas. Sin embargo, los efectos esperados de la reelección fueron en parte contrarrestados por otras reformas que limitaron las ambiciones políticas de los diputados: la adopción de un ambiguo sistema electoral de lista abierta con representación proporcional, y restricciones para evitar que los diputados puedan manejar partidas presupuestarias hacia sus provincias.
El debate sobre la profesionalización legislativa y la limitación del mandato a los diputados tiene especial importancia para comprender el impacto de los legisladores sobre la producción de políticas públicas, la institucionalización de los partidos políticos y la rendición de cuentas entre los ciudadanos y sus representantes. La adopción de la reelección legislativa (consecutiva) puede traer consecuencias benéficas para estabilizar y articular la participación de múltiples actores regionales, étnicos y económicos con poder de veto dentro del Congreso ecuatoriano. Cabe subrayar que el Congreso Nacional ha jugado un papel protagónico para "restablecer" el orden constitucional durante las crisis presidenciales que terminaron con el mandato de Abdalá Bucaram en 1997 y de Jamil Mahuad en 2000, así como para aprobar una serie de reformas económicas que dieron lugar a la dolarización de la economía desde Abril del año 20002.2
La primera parte de este artículo revisa el contexto histórico e institucional bajo el cual operó la regla de no-reelección inmediata. En la segunda parte se analizan los efectos de impedir la reelección sobre tres dimensiones de la actividad legislativa: la conexión electoral entre electores y representantes, la coherencia partidaria, y los efectos sobre la actividad legislativa. En la tercera parte se explican los motivos y negociaciones políticas que motivaron la adopción de la reforma, para finalmente evaluar el impacto de la reelección de los diputados en cuanto a su relación con los electores, con sus partidos y con sus propias carreras políticas. La cuarta parte concluye.
El contexto histórico e institucional de la no-reelección en Ecuador
De manera paralela al caso mexicano, en Ecuador la regla de la no-reelección fue adoptada como una reacción a los caudillismos políticos y caciquismos locales que habían monopolizado la competencia política. Pero a diferencia de México, donde se prohibió la reelección en 1933, en Ecuador la no-reelección fue establecida en la Constitución de 1967, revocada en 1971, y recuperada con la transición a la democracia en 1979. En aquel año, se argumentó que la no-reelección consecutiva sería necesaria para evitar nuevos caudillismos como el de José María Velasco Ibarra quien, entre 1934 y 1972 fuera 5 veces presidente de la república: "imperaba entonces la "fiebre" de la no-reelección (presidencial), y ésta se extendió a los legisladores, así como a los alcaldes y prefectos provinciales" (Albán Gómez 1989). Sin embargo, vista desde una perspectiva histórica la reelección no-consecutiva fue más la excepción que la regla en Ecuador: la reelección inmediata estuvo presente en 14 de las 19 Constituciones que tuvo el país desde 18303.3
La Constitución de 1979 estableció un Congreso unicameral, un reglamento para institucionalizar el régimen de partidos y adoptó la regla de elección presidencial a doble vuelta. En cuanto a la forma de representación legislativa, se eliminó las representaciones funcionales que representaban a los distintos sectores de la sociedad organizada (más del 40% de escaños). Entre 1945 y 1968 se elegía a un legislador por cada sector de la sociedad organizada, a saber: profesores de educación primaria, secundaria y universitarios, comerciantes, industriales, agricultores, trabajadores, campesinos, indígenas, fuerzas armadas, etc. Los representantes eran electos de manera indirecta por un colegio electoral de su respectivo gremio y sumaban un total de 12 a 15 diputados, que representaban a las regiones de la costa y de la sierra de manera equitativa (Mejía-Acosta 2002c). Bajo el nuevo orden constitucional-democrático, el Poder Legislativo quedó conformado por una sola Cámara de Representantes, o Congreso Nacional. Hasta 1996, El Congreso tuvo una conformación mixta de 12 diputados electos sobre una base nacional, y el resto de diputados, electos bajo un criterio proporcional de acuerdo con la población de cada provincia: "dos diputados elegidos por cada provincia, con excepción de las de menos de cien mil habitantes que eligen uno..." Además, se elegía un diputado adicional "por cada trescientos mil habitantes o fracción que pase de doscientos mil" (1994). Con ello, el número de diputados en el Congreso aumentó de 69 en 1979 hasta 82 en 1996. En cuanto a la duración en sus funciones, la Constitución establecía que "(...) Los diputados nacionales durarán 4 años en sus funciones y podrán ser reelegidos después de un período legislativo; los diputados provinciales durarán dos años en sus funciones y podrán ser reelegidos después de un período legislativo (...)" (art. 57). Esta disposición causó que más del 85% de los diputados se renueve en elecciones intermedias celebradas cada
* Una versión anterior de este artículo aparece en Dworak, Fernando, ed. 2003. El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México: una perspectiva histórica e institucional. México: Fondo de Cultura Económica. Agradezco los comentarios de Fernando Dworak, Francisco Sánchez López, y Matthew Shugart.
** Instituto Kellogg de Estudios Internacionales, Universidad de Notre Dame.
1 Los otros tres países son Costa Rica, México y Filipinas.
2 Si bien la destitución del Presidente Bucaram fue articulada por la mayoría opositora del Congreso, también los legisladores fueron instrumentales para elegir a un gobierno interino, convocar a una Asamblea Nacional y llamar nuevamente a elecciones.
3 Antes de su adopción en 1979, la reelección no consecutiva estuvo vigente en Ecuador entre 1961 y 1969, durante un año en 1945, y entre 1967 y 1971 (Borja 1950, Bossano 1975).
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