Ecuador DEBATE Nº 65
Autonomías regionales y unidad nacional
Franz Xavier Barrios Suvelza
En el debate público de las autonomías que se desarrolla en Bolivia, se halla en juego la transformación del Estado unitario. Se trata del paso de un Estado simple a un Estado compuesto, en el que tiene un papel central el nivel meso de organización del poder estatal. La propuesta de Santa Cruz, que recoge la experiencia de las autonomías españolas, implicaría una salida institucional frente a opciones de tipo etnicista o de trazo territorial sustentado en consideraciones socioeconómicas.
La transición boliviana hacia un modo de Estado compuesto
Si bien la reforma de Participación Popular de 1994 significó un avance en varios aspectos, especialmente en el referido a la inauguración de la presencia estatal en todo el territorio como efecto de la universalización del municipio, vino desde el primer día afectada por problemas de diseño y filosofía en el enfoque. Algo más de diez años después de dicha reforma Bolivia se encuentra a la puerta de una reforma constitucional total mediante una Asamblea Constituyente que desde el año 2006 reformulará entre otras cosas el ordenamiento territorial boliviano. La fuerza con la que ha resurgido en los últimos dos años la demanda desde el oriente boliviano por una reposición del nivel intermedio1 que fuera sacrificado por el fundamentalismo municipalista de 1994 hace pensar que Bolivia dejará el mundo de los modos de Estado simple vulgarmente llamados unitarios en la medida en que permita por primera vez en su historia legislaciones desde niveles territoriales intermedios. El ensayo que sigue busca atender una de las exigencias obvias en un contexto de redefinición estatal profundo, a saber, una reclarificación de conceptos para entender lo que en Bolivia se tuvo y comprender lo que se aspira.
La naturaleza de la variable en debate: autonomía
Primero se trata de averiguar de qué estamos hablando cuando se dice autonomía. Hoy día en Bolivia este término tiene varias apariciones en el texto constitucional y en los últimos meses ha servido adicionalmente como centro para una reinvindicación específica desde el departamento de Santa Cruz 2. Una primera constatación es que, cuando de definir autonomía se trata, se confronta uno a muchísimos más puertos de llegada de lo que podría pasar para términos aparentemente más inequívocos como dictadura, neoliberalismo o incluso democracia. Entre los varios sentidos para el término autonomía comportan todos eso sí un cierto dejo a reclamo por protección, envoltura o incluso defensa frente al Estado gracias a un enfoque que pretende cierta libertad de operación para el beneficiario de ella y tratándose generalmente de una tradición de definición conceptual que agrega muchos rasgos al construir el término.
En especial la Ley de municipalidades boliviana de 1999 vigente nos comunica en su Art. 4. en casi impecable reproducción de lo estipulado por el Art. 200/II de la Constitución Política que la autonomía consiste en la potestad normativa, fiscalizadora ejecutiva, administrativa y técnica ejercida por el gobierno municipal en el ámbito de su jurisdicción territorial y de las competencias establecidas por ley. Se nos dice además en el mismo artículo que su ejercicio se producirá a través de la libre elección de las autoridades, la facultad de generar, recaudar e invertir recursos; de dictar ordenanzas para políticas municipales, programando y ejecutando toda la gestión jurídica, administrativa, técnica, económica, financiera, cultural y social añadiéndose a esto tanto la potestad coercitiva para exigir el cumplimiento como el conocimiento y resolución de controversias relacionadas con el ejercicio de recursos administrativos previstos3.
Por lo visto esta definición nos parece informar sobre algo más grande pues muchos de esos rasgos en realidad nos hacen inmediatamente pensar en un ente que reúne formalmente lo que un Estado cualquiera debe tener para ejercer autoridad, aplicar gobierno y enmarcar jurídicamente en cierta forma la vida en la sociedad. Es sin embargo interesante anotar que raras veces se diría que el Estado boliviano es autónomo porque entre otras cosas permite la libre elección de sus autoridades. Es más probable que se diga entonces que el Estado boliviano tiene una forma democrática de conformación de sus órganos y no sería menos Estado si más de uno de sus órganos se conformara por otros procedimientos diferentes al de la elección libre desde los ciudadanos. Del mismo modo se podría uno preguntar si el hecho de incluir la fiscalización como componente definitorio de la autonomía significa que aquellas partes del Estado bien fiscalizadas, implican necesariamente un efecto de, o su afectación por la autonomía, cuando esa fiscalización puede más bien producirse exitosamente para partes de la administración estatal sin autonomía y así sucesivamente. Las definiciones sobre autonomía difundidas por las propuestas atribuidas al movimiento de Santa Cruz comparten esta definición de autonomía como un reservorio que ensarta varios rasgos como la elección y la fiscalización recién analizados 4. En efecto cuando en este último caso se diagnostica las carencias en los departamentos bolivianos que se dice se superarían mediante las autonomías se refiere a que no habría en el nivel intermedio boliviano: gobierno propio, autoridades elegidas, órgano que norme su competencia y que fiscalice los recursos planificando el desarrollo departamental5. Frente a esta tradición conceptual boliviana de imponerle al concepto de autonomía la tarea de atender tantos aspectos importantes que informan toda estatalidad es pertinente preguntarse si dadas las simples contradicciones anotadas arriba no se impone la búsqueda de un nuevo acceso para una definición menos vulnerable, focalizada y contundente.
Si como se acaba de insinuar, la tradición boliviana de definición de autonomía parece referirse a algo más grande que nos acerca en realidad a rasgos de estatalidad, quedan como tareas tanto develar cuál es ese fenómeno grande que se presiente detrás, cuánto convenir por otro lado a qué se reduciría en esas condiciones el significado de autonomía, una vez que se la libra de la tarea de definir ese algo más grande. Empecemos por ofrecer una alternativa de definición de autonomía muchísimo más aligerada. Así autonomía puede circunscribirse simple y llanamente al poder autolegislarse. Esta sencilla sentencia que se ha desprendido de todas esas referencias a planificación, fiscalización, elecciones o gestión técnica encerrará sin embargo un voltaje de una potencia constructiva y transformadora del orden estatal de dimensiones apenas sospechadas por el analista, el observador o el ciudadano. Es el detonante o la explosión primaria de un conjunto de acontecimientos en la territorialidad del Estado que iremos revisando paso a paso, y que agregados nos llevarán finalmente a ese fenómeno grande que, en el enfoque tradicional boliviano, intenta entenderse mediante un concepto estirado de autonomía recubriéndolo así de peluzas innecesarias que impiden ver de frente el núcleo del cambio social que en términos territoriales significa autonomía. Debe ponerse atención que la definición tradicional roza la cuestión cuando entre la sarta de consideraciones definitorias menciona al pasar la "potestad normativa" por lo cual entendiblemente saltará la interrogante de si con eso no se habría ya resuelto el tema. Habrá que responder que no se lo hace ya que amén de mantener la definición pesada, no es suficiente hablar de lo "normativo" a la hora de acotar convenientemente el concepto de autonomía.
1En Bolivia el meso o nivel intermedio está compuesto por nueve departamentos.
2El departamento de Santa Cruz ha vanguardizado la demanda por autonomías regionales en Bolivia. Es económicamente uno de los departamentos más dinámicos,
3Ley 2028de 1999.
4La referencia a la propuesta de Santa Cruz que vendrán a lo largo del texto se basan sobre la separata II aparecida en el diario La Razón a principios de 2005 intitulada: "Bases para constituir las autonomías departamentales" ILDIS/Fuliled/Comité Pro santa Cruz y cuya autora corresponde a J.C. Urenda.
5Op. cit p. 17.
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