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Ecuador DEBATE Nº 65
Descentralización y regionalización en el Perú
Javier Azpur*
La puesta en marcha de un proceso de regionalización en el Perú, ha implicado la intención de articular despartamentos antiguos en nuevas regiones. Una propuesta de esta índole, tiene dificultades y escollos difíciles de superar: las identidades locales, la fragmentación política y la tradición centralista peruana. Los temas nodales de la regionalización, constituyen la representación política, la asignación de recursos y la elaboración de políticas de desarrollo articuladas a una nueva conformación territorial.
Introducción
Una característica estructural de la sociedad peruana es la concentración del poder político y económico, lo que ha generado un profundo desequilibrio entre Lima y las regiones. Se pone así en evidencia que la exclusión social y económica tiene también una dimensión territorial.
Las regiones tienen el rol de periferia subordinada a un bloque dominante, nacional y transnacional, que ha sido incapaz de construir un proyecto de desarrollo inclusivo durante nuestra historia republicana. La forma centralizada y autoritaria de ejercicio del poder ha facilitado la imposición de una estructura social con profundas inequidades y desequilibrios sociales.
La exigencia por transformar esta realidad está presente desde nuestra primera Constitución, en la cual se planteó el debate entre centralismo y federalismo. Desde entonces, los sectores dominantes han tenido la capacidad y, sobre todo, la fuerza para bloquear y frustrar los diversos intentos descentralistas, en el marco de la preservación de una sociedad muy excluyente.
Los desequilibrios territoriales se profundizaron en los años noventa, durante los cuales el fujimorismo aplicó el modelo neoliberal mediante un régimen político autoritario, que encontró las condiciones adecuadas para su desenvolvimiento luego del fracaso del gobierno aprista y la crisis general del sistema de partidos. Para imponerse, el régimen impulsó una estrategia orientada a debilitar el rol del Estado, de las instituciones básicas de la democracia, del sistema de partidos y de las diversas formas de organización de la sociedad. La hiperconcentración del poder fue un aspecto sustancial del modelo autoritario.
El colapso del régimen fujimorista abrió una nueva posibilidad para institucionalizar la democracia en el Estado y la sociedad peruana. En ese marco favorable, la descentralización logró abrirse espacio y, junto con la participación, se constituyeron en componentes significativos del proceso político democrático.
Los cuatro años de transición nos han mostrado los serios problemas que deben enfrentar nuestras sociedades para avanzar en la consolidación del régimen democrático. La incapacidad, la debilidad y la falta de liderazgo del gobierno toledista son sin duda algunos factores, pero son sólo parte del problema. Continúan vigentes los ejes fundamentales del modelo económico del fujimorismo, con un crecimiento sostenido que es al mismo tiempo profundamente excluyente y generador de mayor pobreza y desigualdad. Asimismo nos encontramos con la persistencia de la crisis del sistema de partidos, sin capacidad de renovación para superar la profunda brecha que los separa de la sociedad y el ciudadano. Finalmente está la fragmentación del tejido social y el debilitamiento de las diversas expresiones organizadas de la sociedad, en particular de los sindicatos.
Se trata, por tanto, de una crisis que va más allá del gobierno y que abarca al conjunto del sistema político. En este marco se ha logrado que el gobierno cumpla con los plazos constitucionales y avance hacia las elecciones del año 2006, para la conformación de un nuevo gobierno. La crisis de la política es tan profunda que la continuidad electoral se vuelve un logro.
Nos encontramos, además, con un creciente descontento y distanciamiento de la población respecto de la democracia. En este marco resurgen las tendencias autoritarias, que no son coyunturales sino que representan una forma de entender el ejercicio del poder a lo largo de nuestra vida republicana, en la cual han fracasado los diversos intentos por sustentar la dinámica política en un marco constitucional.
La descentralización junto con la participación ciudadana es la única reforma significativa que se ha logrado instalar en este período. Ha enfrentado grandes problemas y errores en su implementación, pero está avanzando y estamos iniciando una nueva fase: la regionalización. En este artículo presentamos un rápido recuento de la descentralización en las últimas décadas, así como un análisis del actual proceso descentralista, para terminar con una descripción y un balance de la recién iniciada regionalización.
La regionalización frustrada
En las últimas cuatro décadas hubo diversas iniciativas descentralistas que carecieron de coherencia y sostenibilidad. Avances, retrocesos y muchas frustraciones han sido el resultado predominante en esta etapa.
Podemos rastrear el inicio de la actual tendencia descentralista a comienzos de los sesenta, cuando en el gobierno de Fernando Belaúnde se estableció la elección popular y directa de las autoridades provinciales y distritales. El gobierno militar de fines de la década regresó al mecanismo de la designación aunque, paradójicamente, estableció instancias desconcentradas en los departamentos, denominadas inicialmente Comités Departamentales de Desarrollo, para luego transformarse en Organismos Regionales de Desarrollo (ORDE).
Estas instancias estuvieron presididas por el jefe militar del departamento; estaban encargadas de coordinar y promover las acciones del sector público en cada jurisdicción con una clara dependencia del poder central. Su objetivo era orientar e impulsar el desarrollo del departamento. El cambio de nombre obedeció a una nueva perspectiva de abordar espacios más amplios que resultarían de la conformación de nuevas demarcaciones regionales, pero este paso nunca se llegó a dar.
Es importante resaltar que el gobierno militar tuvo un contenido reformista, socialmente inclusivo, con un sentido totalmente distinto a su tradicional rol de defensa de los intereses de una oligarquía incapaz, insensible, racista y excluyente.
Las ORDE pusieron en agenda los temas vinculados al desarrollo territorial y fueron parte de una tendencia descentralista al crear mecanismos desconcentrados de ejercicio del poder. Esto se vio reforzado por el surgimiento de los denominados frentes de defensa, también de base departamental, los cuales se extendieron a lo largo del país, vinculando las más diversas demandas sociales con la exigencia de democracia y descentralización efectiva del Estado. El protagonismo de estos actores heterogéneos y diversos en la lucha contra la dictadura militar contribuyó a poner el tema de la reforma descentralista en el debate político y constitucional de la transición de fines de los setenta.
Se crearon, así, las condiciones para avanzar hacia un nuevo intento de modificar la estructura centralista de la sociedad y el Estado. La regionalización fue incluida en la Constitución de 1979 como una característica fundamental del Estado peruano, lo que reflejaba el consenso, por lo menos discursivo, de las diversas corrientes políticas democráticas.
* Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana. Lima. Perú.
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