Ecuador DEBATE Nº 65

ANÁLISIS

Descentralización en América Latina: Venezuela y Bolivia Rickard Lalander* La descentralización fue realizada en América Latina dentro de un contexto de reforma del Estado y presiones de las agencias multilaterales. La descentralización venezolana iniciada en 1991 y la boliviana en 1994, produjeron un cambio en los niveles de participación local de partidos y movimientos políticos. En el caso venezolano, la descentralización contribuyó a minar la hegemonía bipartidista, mientras que en Bolivia, la ausencia de una reforma que incluya el nivel departamental, ha impedido una real descentralización, en el marco de una aguda movilización popular y demandas regionales. A mayor el grado de descentralización, mayor es el grado de acceso formal. Descentralización implica una cantidad de puntos de acceso1. En el discurso de la modernización del Estado, el fenómeno de la descentralización ha llegado a ser uno de los temas claves en las agendas políticas. En las ciencias sociales, la descentralización es el proceso durante el cual partes del poder gubernamental y de la responsabilidad de éste se traspasa desde el nivel central nacional a los niveles municipales y/o estatales/provinciales. Esto significa que los servicios ofrecidos por el Estado, por ejemplo salud, asistencia médica, educación, autoridades policiales etc. se trasladan a la responsabilidad local y/o regional. Normalmente, tres criterios o condiciones fundamentales se mencionan al discutir la descentralización: la existencia de entidades territoriales para administrar, el derecho del pueblo a elegir sus propios líderes locales/regionales, y la capacidad de autofinanciamiento de las distintas entidades territoriales. La descentralización supone una transferencia del ejercicio de poder. La descentralización en sí acerca las decisiones económicas y políticas a quienes conciernen, y asimismo contribuye a una mayor posibilidad en cada individuo de influir más en su propio futuro socio-político-económico. Se supone que las entidades locales están mejor dotadas para definir y redefinir sus necesidades y prioridades, pero al mismo tiempo, una administración central e independiente tiene mayor capacidad de proveer información sobre desarrollo y de manejo los recursos comunes nacionales. Este artículo considera algunos aspectos teóricos e históricos sobre la descentralización, entre otros sus principios democratizadores, los impactos del proceso, y sus implicaciones en forma de accesibilidad al Estado y las arenas políticas, para actores políticos y sociales que anteriormente estaban excluidos. Algunas de las experiencias de Venezuela desde 1989 y Bolivia a partir de 1994 serán brevemente descritos y analizados, incluso algunos de los logros "positivos" de la descentralización, y asimismo algunos obstáculos (p.ej. la corrupción) para la profundización del proceso. El estudio se beneficia del trabajo de campo realizado en Venezuela desde 1996 y en Bolivia en el 2001 y 20022. La descentralización del gobierno tiene que considerarse un fenómeno global. En Latinoamérica, los procesos de descentralización se han acelerado de manera significativa en los años 80 y en naciones tan distintas como Brasil, Chile, Argentina, Bolivia, Ecuador, Colombia, Perú y Guatemala. Las demandas por descentralización coincide con la crisis económica de la década; probablemente fue inducida tanto por el creciente descontento popular, con la profundización de la crisis económica de los años 80, como desde los procesos de reforma democrática por parte del Estado. Al mismo tiempo, las presiones por la descentralización también provinieron de las agencias internacionales de cooperación al desarrollo, los Bancos Multilaterales, como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, que veían las reformas descentralizadoras como la vía para reducir la pobreza y combatir la corrupción y la ineficiencia institucional. El concepto de descentralización frecuentemente se contrasta (e incluso se confunde) con los de federalismo, centralismo, desconcentración y delegación. El concepto de federalismo tiene sus raíces en la expresión latina "foedes", lo que significa alianza, unión o tratado federal. Asimismo, el concepto de federalismo se usa para denominar un cierto sistema político, el cual se caracteriza por la independencia institucional y facultades autónomas de subsistemas territoriales (estados federales) constitucionalmente garantizados. La delegación se puede definir como la asignación temporal de funciones a una entidad jerárquicamente inferior y dentro de la misma persona jurídica, mientras que la descentralización implica la asignación permanente de funciones a una entidad con distinta personalidad jurídica. Asimismo, la descentralización como concepto teórico puede estar interconectada al de desconcentración. Ambos conceptos se refieren a la transferencia de poderes desde el nivel nacional a los niveles regionales y/o locales. Pero, la desconcentración describe el proceso de transferencia en el cuál el gobierno nacional está presente en las unidades locales y regionales con sus propios órganos. Por su parte, la descentralización se refiere a la transferencia de servicios, competencias y recursos desde el nivel nacional centralizado a las comunidades y regiones. El significado del concepto de descentralización se puede comprender mejor cuando se compara con su opuesto: la centralización. La centralización y descentralización política y administrativa describen sobretodo una jerarquía espacial de poder. La centralización puede describirse como un esquema piramidal de gobierno en donde las decisiones se concentran en el máximo vértice del Estado. No obstante, como demuestra Dilla Alfonso, en la práctica probablemente no funcionaría un sistema completamente centralizado ni descentralizado, por lo menos no hasta el grado de calificarse como un sistema. Descentralización es por ende más un proceso que un sistema y además se presenta tan multi-dimensional que teóricamente funciona más bien como un concepto paraguas para cubrir las descripciones de varios procesos3. Descentralización y democratización Ya en 1959 Seymour Lipset concluyó que en todos los sistemas democráticos existen conflictos incorporados entre grupos. De hecho, según él, estos conflictos funcionan como el propio pulso de la democracia. Una situación con conflictos razonables puede constituir una definición nuclear de democracia. La legitimidad y estabilidad política de países particulares dependen de factores culturales e históricos, los cuáles han decidido el orden de importancia de asuntos y problemas de la sociedad4. Sin duda, la descentralización puede cambiar las perspectivas y posibilidades para movimientos y actores alternativos de participar y competir por el poder político. En este contexto de oportunidades nuevas para los actores políticos (anteriormente excluidos), emergen espacios nuevos de conflicto (a veces como consecuencia de diferencias en prioridades y agendas entre los nuevos actores vis-à-vis los tradicionales). La descentralización está íntimamente conectada a los procesos de democratización y en muchos casos se puede considerar la descentralización como un tipo de democratización (en el caso de la definición de democratización como un aumento en la igualdad política). La legitimidad de una sociedad democrática depende de los eslabones entre grupos de la sociedad civil y el Estado. El politólogo sueco Axel Hadenius presenta argumentos a favor de y en contra a la descentralización, resumidos en el siguiente cuadro: * Politólogo. Investigador del Centro Ibero-Americano del Instituto Renvall. Universidad de Helsinki. Finlandia. 1Kriesi, 1995: 171. 2Altman & Lalander, 2003; Lalander, 2004. El estudio constituye una parte de un proyecto de investigación más amplia y profunda sobre descentralización y estrategias para reducir la pobreza en los países andinos (Bolivia, Venezuela, Colombia, Ecuador y el Perú). Este trabajo enfatiza aspectos relevantes del tema, no obstante lo que se presenta no es una comparación detallada de los países. Más bien se presentan algunas características particulares del proceso de la descentralización en Bolivia y (particularmente) Venezuela. 3Dilla Alfonso, 1997: 170-171. 4Lipset, 1969: 64.   <---- ---->