Ecuador DEBATE Nº 70
Provincializaciones e inercias del ordenamiento territorial
Hernán Ibarra
Las anunciadas provincializaciones de Santa Elena y Santo Domingo de los Colorados, se producen en medio de una ausente discusión sobre el ordenamiento territorial del Ecuador. El proceso de descentralización del Estado iniciado en 1997, coexiste con la inercia de la división político administrativa. En un ambiente de regreso de la intervención estatal, está vigente el antiguo tema de la regionalización del Ecuador.
La constitución de 1998, consagró la tradicional división político administrativa en provincias, cantones y parroquias y la factibilidad de crear circunscripciones territoriales étnicas. La mayor innovación fue la instauración de las Juntas Parroquiales como instancias electas del régimen seccional autónomo. No existieron las condiciones para definir regiones, puesto que prevalecieron las presiones para mantener los Consejos Provinciales.
La territorialidad como la que se formula en las demarcaciones administrativas del Estado ecuatoriano, evidencia la configuración del poder estatal centralizado que supone un pacto entre las elites políticas en lo relativo a la distribución del poder, la asignación de los recursos, la existencia de distintos grados de autonomía local y la representación política. El nivel provincial siempre importó para definir una circunscripción territorial que permita la representación parlamentaria y la estructuración local de las dependencias del Estado central.
En la tradición política ecuatoriana, marcada por un profundo localismo, las demarcaciones provinciales instauradas desde la inicial definición constitucional de 1835, no constituyeron identificaciones sólidas de la población con las provincias. El "chimboracence", "bolivarense", "orense", como adscripción genérica es más débil que ser riobambeño, guarandeño o machaleño. Existe un mayor arraigo e identificación con localidades y pueblos.
El hecho es que Cuenca, Quito y Guayaquil como núcleos de poder regional, fueron los emplazamientos de elites políticas que orquestaron el funcionamiento de la política nacional. Los eventuales momentos de activación de protestas regionales, no crearon movimientos sociales o actores políticos con una permanencia que promoviera identidades políticas regionales.
Después de 1970, la división político administrativa se caracterizó por la persistente fundación de cantones y parroquias. Entre los años 1974 y 2000 se crearon 101 cantones nuevos, la mayoría de ellos sin cumplir los requisitos demográficos. En la actualidad, existen 22 provincias, 219 cantones y 1126 parroquias. Apenas el 22% de los municipios cumplen los requisitos de población (50.000 habitantes). Tampoco la mayoría de parroquias satisfacen los requisitos demográficos. Solo se crearon dos nuevas provincias en la amazonía desde 1988 (Sucumbíos y Orellana a partir de la fragmentación de la provincia del Napo).
Las anunciadas provincializaciones de Santa Elena y Santo Domingo de los Colorados, se producen en medio de una ausente discusión sobre el ordenamiento territorial del Ecuador. Cada una de ellas afecta de diversa manera a las dos provincias eje de la estructuración socioeconómica y política del país.
La provincialización de Santa Elena, se inscribe en una trama de redefinición del poder en la provincia del Guayas. En la pasada campaña electoral, el actual Presidente Correa ofreció apoyar la creación de la nueva provincia, que abarcaría los cantones de Santa Elena, La Libertad y Salinas, las que en su conjunto tienen 238.889 habitantes. En el mes de febrero de este año, aunque Correa dijo no ser partidario de las provincializaciones, firmó el proyecto de ley en una concentración masiva. Este acto motivó a su vez una respuesta de las "fuerzas vivas" de Guayaquil, oponiéndose a la provincialización junto a un petitorio que plantea un conflicto con el Estado Central. Correa, aprovechó para llamarlos "fuerzas de vivos" y "pelucones". Más allá del aparecimiento de estos términos confrontacionales, se puede inferir que también se trata de una disputa por generar oposiciones al predominio socialcristiano en Guayaquil, y crear una base de apoyo al gobierno.
¿Por qué surgió esta corriente provincializadora en la península de Santa Elena? Desde hace algunos años, algunas autoridades locales de la Península, habían propuesto la creación de la nueva provincia en la lógica de la búsqueda de mayores recursos del Estado central, que claramente pueden obtenerse con un nuevo Consejo Provincial. Independientemente del signo político de estas autoridades, se mantuvo una campaña por la provincialización. Un resultado exitoso fue la creación de la Universidad Península de Santa Elena (UPSE) con fondos públicos. Esta nueva universidad, es uno de los centros promotores de la creación de la nueva provincia desde 2004.
En el panorama de la presencia de los partidos políticos en la península, se tiene una disputa entre el PRE y el PSC en la última década, a lo que se agregó el PRIAN como contendor. El mayor número de electores se concentra en el cantón Santa Elena, donde su alcalde, miembro del PRE, decidió en la primera vuelta del año pasado respaldar la candidatura de Roldós y en la segunda vuelta a Correa, por el apoyo al proyecto provincializador. Pero independientemente de la adscripción política de los alcaldes y presidentes de las Juntas Parroquiales rurales, se ha producido una defensa de la provincialización.
Toda le península ha vivido intensos cambios en las dos últimas décadas. En el pasado fue el asiento de comunas campesinas que fueron legalizadas con la Ley de Comunas de 1937. Estas comunas tenían extensas tierras comunales que permitían un acceso a tierras agrícolas, de ganadería. La extracción de recursos se tornaron difíciles debido a una transformación del paisaje agrario, desde mediados del siglo XX, cuando predominaron las zonas agrícolas semi áridas causadas por la deforestación. Ello además articuló crecientemente a la población rural con Guayaquil como centro de actividades laborales y vivienda.1 Las obras de irrigación que ya están parcialmente en funcionamiento, han producido la transformación del espacio productivo rural con cambios en la propiedad mediante la privatización de las tierras comunales por la vía del mercado de tierras. Aparecieron compradores con capacidad de inversión que además adquirieron las tierras comunales a bajos precios.2
En el argumento que se expone en un periódico local de Santa Elena, se parte de la suposición de la existencia de raíces históricas milenarias evidenciadas en las antiguas culturas indígenas. Pero como se reconoce en el mismo texto, el despertar ha ocurrido solo desde hace sesenta años. Se defiende la identidad de cholo como un conjunto de rasgos culturales y morales sobre todo.3
- 1 Ver Silvia Alvarez, De Huancavilcas a comuneros: relaciones interétnicas en la Península de Santa Elena, Ecuador, Abya-Yala/ESPOL, Quito, s.f.
2 María José Castillo y Richard Beilock, "Vendiendo su mejor recurso a bajo precio: el caso de los comuneros de Santa Elena", Ecuador Debate, No. 60, dic. 2003, pp. 191-205.- 3 César Montenegro Laínez, "Nuestras raíces profundas", Desde el Mirador de los Sumpas, agosto 2006, Santa Elena. www.municipiosantaelena.gov.ec.
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