Ecuador DEBATE Nº 71
Constitución, institucionalidad y derecho en Ecuador1
Agustín Grijalva*
En tiempos en que se discute la promulgación de una Nueva Constitución, a partir de inquirir sobre la precariedad en el tiempo y en su capacidad de ordenar la vida ciudadana, de las anteriormente existentes, el artículo analiza que tal precariedad tiene también como una de sus fuentes, la ausencia de institucionalidad, no solo en los procedimientos y normas, sino además en las legislaciones que coartan la autonomía y horizontalidad de relación entre los Poderes del Estado, provocando la permanente pugna de poderes. Propone la constitución de un Tribunal autónomo de Garantías Constitucionales, fortalecido en sus instituciones y dedicado, explícitamente, a garantizar los derechos de la población consignados en la Constitución Política.
Cuando en Ecuador se discute la necesidad de una nueva Constitución, la número XX, es conveniente preguntar y reflexionar sobre la vigencia misma de la Constitución y del Derecho Constitucional. ¿Por qué en el país la Constitución tiene una vigencia tan precaria? A esta pregunta corresponden sin duda muchas respuestas complejas. Aquí solo nos aproximamos a una de ellas: el examen de la independencia y poder de la jurisdicción constitucional. El razonamiento de partida es: para que la Constitución tenga vigencia, es decir para que sea una ley por sobre todas las demás leyes y normas inferiores a ésta, es necesario un juez ante el cual reclamar por su violación, un juez que determine estas violaciones y que tenga poder para sancionarlas.
Es quizá que, por esta razón, que la oleada mundial de nuevas democracias y nuevos sistemas constitucionales que se inició en la década de los ochenta del siglo XX, con mayores intensidades en Asia, Europa Oriental y América Latina, ha incluido el desarrollo de tribunales constitucionales. Estas instituciones son concebidas como un mecanismo básico para garantizar la eficacia de la Constitución. Un Tribunal Constitucional vendría a ser, para usar un símil, lo que es un árbitro para asegurar que se cumpla un reglamento en cualquier juego. Sin árbitro, en cierto sentido, no hay reglamento aunque éste exista, pues no se han dado condiciones suficientes para su eficacia. Sin Tribunal Constitucional - o más ampliamente jurisdicción constitucional, lo cual incluye a todos los jueces - no hay Constitución, la Constitución queda reducida a una declaración o programa político sin medios jurídicos reales para asegurar su eficacia.
Por supuesto, la mera existencia de un Tribunal Constitucional no asegura la eficacia de la Constitución. El Tribunal Constitucional - o la Corte que desempeñe sus funciones - debe ser independiente y tener poder real, debe ser altamente profesional y respetado por la opinión pública y la comunidad jurídica. Sin estas condiciones - igual que con un pésimo árbitro, lo realmente existente es una situación de inestabilidad político-jurídica, en una Constitución precaria.
Esto además, tiene, una importancia vital para la protección de los derechos humanos. Hoy, los Tribunales Constitucionales son fundamentalmente tribunales de derechos humanos, puesto que su labor se orienta a la protección de estos derechos contra las acciones violatorias del Estado, de los particulares, e incluso contra las leyes u otras normas contrarias a la Constitución.
Los tribunales constitucionales por tanto protegen los derechos por vía directa y otra indirecta. La vía directa está integrada por todas las acciones -técnicamente llamadas garantías - que el ciudadano o un colectivo puede utilizar para exigir que se respete sus derechos. En Ecuador, el amparo, el habeas corpus y habeas data son garantías fundamentales. La vía indirecta consiste en la llamada acción de inconstitucionalidad, la cual consiste en que cuando una ley u otra norma jurídica viola un derecho humano -lo cual es perfectamente posible- el Tribunal Constitucional puede declarar la inconstitucionalidad de esa ley o norma, dejarla insubsistente, por contrariar los derechos que la Constitución establece.
En el país el Tribunal Constitucional y las garantías constitucionales son aún instituciones lejanas y a veces incluso incomprensibles para la mayoría de ciudadanos. Sin embargo, ello solo confirma la falta de condiciones para la eficacia de la Constitución, y no disminuye ni la necesidad ni la importancia de tales instituciones para la vigencia de los derechos humanos. Bajo este criterio es importante examinar el caso ecuatoriano.
Independencia del Tribunal Constitucional Independiente
En Ecuador el problema central del Tribunal Constitucional es su dependencia política. Así como sucede con la Fiscalía, la Contraloría y la Defensoría del Pueblo, los partidos políticos utilizan su poder de designación y remoción de los miembros de este organismo para influir sobre sus procesos decisorios2; no se ha concebido la existencia de un órgano de control constitucional realmente independiente de las fuerzas partidarias operantes en el Congreso y en las constituyentes. Por el contrario, tanto partidos políticos como cámaras, sindicatos, indígenas, campesinos y otras organizaciones sociales que participan en la conformación del Tribunal perciben a éste como un espacio de poder que puede y debe ser objeto de negociación y distribución, más no como un órgano jurisdiccional que necesita ser independiente de aquellos grupos de presión y poder para cumplir adecuadamente su función constitucional y política3. Esta situación deriva en efectos negativos tanto sobre el Tribunal Constitucional como sobre el control constitucional.
La dependencia del Tribunal respecto del Congreso y de los partidos políticos influye en el tipo de sentencias desarrollada por el Tribunal. La gran mayoría de estos fallos son de inconstitucionalidad simple, esto es: se limitan a declarar si una ley es inconstitucional. Es decir, el Tribunal no utiliza la amplia gama de tipos de sentencias que la doctrina constitucional moderna ha desarrollado, y que le permiten por ejemplo precisar cual interpretación de una ley es constitucional y cual inconstitucional (sentencias interpretativas). Aunque esta limitación se debe también a razones de cultura jurídica, es claro que los fallos de inconstitucionalidad simple permiten al Tribunal evitar sistemáticamente conflictos con el Congreso, pues así puede eludir situaciones en que se le acuse de realizar tareas legislativas. Esta es una estrategia que provee cierta seguridad política pero que empobrece significativamente la calidad de la jurisprudencia y del control constitucional los cuales requieren ineludiblemente diversidad en los tipos de sentencias.
Esta dependencia afecta también la actividad legislativa en el sentido de que impide que el Tribunal actúe efectivamente como juez del legislador. Ante la falta de un efectivo control constitucional formal, esto es de un control sobre la constitucionalidad del proceso legislativo, se viola frecuentemente los procedimientos constitucionales de formación de la ley o de toma de otras decisiones, como es el caso juicio político. Esto, a su vez, propicia recurrentes pugnas entre el Ejecutivo y el Congreso, constante reacomodo de mayorías parlamentarias y nuevos ciclos de inestabilidad política que minan aún más el carácter jurídico de la Constitución.
1 Profesor, parte de este texto se basa en el informe para el proyecto "Control Constitucional en el Ecuador y en Colombia", financiado por el Fondo de Investigaciones de la Universidad Andina Simón Bolívar Sede Ecuador, Quito, 2007. Una versión anterior resumida fue publicado en la Revista electrónica del Programa Andino de Derechos Humanos.
* Universidad Andina
2 Según la Constitución de 1998 el Tribunal Constitucional es elegido por el Congreso en su mayoría de ternas enviadas por el Ejecutivo, la Corte Suprema, organizaciones indígenas y campesinas, cámaras de la producción y gobiernos seccionales.
3 Así por ejemplo una propuesta de reforma constitucional de los movimientos sociales planteaba crear una Corte Constitucional para conocer solo sobre inconstitucionalidad, y un Tribunal de Garantías Constitucionales para proteger derechos humanos. En este último caso el proyecto ampliaba la representación en el Tribunal de organismos de derechos humanos, de defensa de los niños, mujeres, organizaciones del medio ambiente, entre otras. Ver Foro Democrático, El Pueblo decide su destino: propuesta de reformas constitucionales, Quito, CDS, 1994.
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