Ecuador DEBATE Nº 50
TEMAS DEL DEBATE SOBRE LA POLÍTICA ECONÓMICA
Y EL DESARROLLOMarco Romero Cevallos
La crisis asiática y su rápida transmisión al resto del mundo hasta convertirse en una verdadera crisis económica global, la más grave y generalizada de la segunda mitad del siglo veinte, levantó un amplio debate en torno al papel de las instituciones financieras multilaterales, en particular sobre el Fondo Monetario Internacional; así como las políticas económicas más adecuadas para enfrentar las fases de crisis y, en forma más general, sobre el problema del desarrollo.
Lejos de tratarse de un tema exclusivamente académico, este debate tiene repercusiones directas sobre las condiciones de vida y las oportunidades de empleo de la mayor parte de la población de nuestros países, en el corto plazo, al igual que sobre la orientación de nuestras economías en el mediano y largo plazo, con los efectos consiguientes sobre la estructura productiva, sobre las formas de inserción comercial en la economía mundial y en las posibilidades de atraer flujos de inversión extranjera directa y de capital financiero.
Existe evidencia, cada vez más reconocida, de que la globalización ha estado acompañada de una profundización sin precedentes de los niveles de desigualdad entre los países y al interior de ellos, profundizando las brechas de ingresos y de riqueza, entre amplios sectores de población, los "perdedores" del proceso y el segmento de mayores ingresos, en que se concentran los beneficios de la expansión de los intercambios internacionales de bienes, servicios y capitales. Esto ha llevado a que surja una corriente, igualmente global, que cuestiona la lógica de funcionamiento de la economía mundial y la falta de procesos democráticos en la toma de decisiones por parte de los gobiernos y de los organismos económicos internacionales.
En la medida en que la mayor parte de las decisiones fundamentales que marcan ese curso de las economías y sociedades, en particular en los países en desarrollo, están incluidas en los compromisos que sus respectivos gobiernos firman con los organismos internacionales, como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM), o la Organización Mundial de Comercio (OMC), prácticamente sin ningún nivel de discusión interna, menos de consulta a los sectores sociales y aún económicos que serán afectados por los procesos y medidas contemplados en esos compromisos, esos organismos se han convertido en el principal objeto de crítica, no sólo de parte de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales, sino incluso de gobiernos y de académicos.
El bloqueo que sufrió el lanzamiento de la Ronda del Milenio el año pasado en Seattle, fue en parte el resultado de las presiones de la masiva movilización de representantes de la sociedad civil, fundamentalmente de los países industrializados, combinada con la falta de acuerdo entre los intereses comerciales en conflicto, en particular norteamericanos, europeos y japoneses. Más tarde, se ha repetido ese cuestionamiento en las calles, a las organizaciones multilaterales que se han constituido en un núcleo central del poder en el mundo, en Washington, con ocasión de la asamblea conjunta del FMI y del BM, y en Davos, Suiza, cuando se reunió el Foro Mundial.
La crítica desde este germen de una sociedad civil internacional a la "globalización desde arriba", es diversa y multiforme; confluyen en la misma aproximaciones desde los derechos económicos y sociales, de los movimientos ecologistas y feministas, de los grupos religiosos y sectores de izquierda, entre muchos otros. En consecuencia, se destacan diversos aspectos del problema, como la injusticia e inequidad del funcionamiento de las relaciones económicas internacionales, las contradicciones entre ricos y pobres (que se han duplicado en las últimas tres décadas) y son cada día mas grandes; el hecho de que el mercado mundial está alcanzando sus límites naturales y muestra claras tendencias de no ser sustentable . Sin embargo, un factor aglutinante es la denuncia de la falta de procesos democráticos que tomen en cuenta los criterios de los pueblos en la definición de las políticas que definen su futuro como individuos y como colectividades.
Lamentablemente en el Ecuador no existe una tradición de un debate amplio y participativo sobre ningún tema. Tampoco se han constituido espacios académicos permanentes de discusión entre los economistas sobre la política económica y sobre los modelos de desarrollo; se produce un verdadero diálogo de sordos entre las diferentes posiciones, sin que exista clarificación sobre las implicaciones y alternativas disponibles.
Es preciso anotar, sin embargo, que algunos consideran que tampoco en los Estados Unidos o Francia existen verdaderos debates, entre escuelas completamente opuestas o que utilizan aproximaciones metodológicas totalmente diferentes; sólo se trata de "desacuerdos entre algunos de los más respetados e influyentes individuos en el campo- economistas que comparten una predisposición ideológica favorable hacia los mercados, el capital privado, el libre comercio y la inversión" .
La presente entrega busca proporcionar algunos elementos básicos de la discusión registrada en los últimos meses, luego de la crisis asiática, respecto de la política económica y de las estrategias de desarrollo, más adecuadas para las economías menos desarrolladas. De ninguna manera pretende abordar exhaustivamente el debate, puesto que se revisa principalmente la discusión entablada por Joseph Stiglitz, ex Vicepresidente y jefe de economistas del Banco Mundial, cuestionando el denominado "Consenso de Washington" y algunas de las reacciones suscitadas.
Contexto del Debate
El hecho de que la crisis financiera arrancara en la región asiática, cuyos récord en cuanto a crecimiento y desarrollo, al menos en las tres últimas décadas, era impresionante, con tasas de crecimiento superiores al 8% anual en varios países de la zona, que había llevado incluso al FMI, en su informe del primer semestre de 1997 , a destacar las excelentes perspectivas de tales economías, planteaba una paradoja formidable para los esquemas de análisis y de previsión predominantes. Desde luego que este evento sólo ratificaba la incapacidad del FMI, así como de otros organismos financieros internacionales de anticipar el desencadenamiento de crisis financieras, que ya se había evidenciado con ocasión de la crisis de México en diciembre de 1994 y su consiguiente "efecto tequila"; las críticas se generalizaron. Por otro lado, la virulencia de la crisis en países muy exitosos como Corea, Malasia e Indonesia, cuyos excelentes resultados macroeconómicos y en el mejoramiento de sus indicadores sociales no se sustentaban estrictamente en el seguimiento de las pautas del "Consenso de Washington", sino que se alejaban del modelo en varios aspectos, como en el papel del Estado, la velocidad y secuencia de la liberalización comercial y financiera, entre otras modalidades de la política económica e institucional, lo cual planteaba un desafío y una oportunidad.
Un desafío, por cuanto la validez de esos modelos ya había sido reconocida, aun cuando a regañadientes y con reticencias, por los organismos financieros internacionales . Una oportunidad, en la medida en que permitía, como efectivamente se hizo, cuestionar los mecanismos de política y los procesos institucionales heterodoxos que mantenían históricamente varios países asiáticos y que explicaban, en parte, su dinamismo económico; dichos procesos fueron criticados como "capitalismo de amigotes" (crony capitalism; se caracterizaba así a la estrecha alianza entre el Estado y los sectores de grandes consorcios empresariales, particularmente importante en Corea) y se exigió su desmantelamiento y apertura a la presencia de capitales norteamericanos y europeos, aprovechando la condicionalidad asociada a los enormes paquetes de salvamento financiero que se armaron, por cierto con menor premura y agilidad que la que se había presentado en el caso de México, donde los intereses norteamericanos estaban mucho más expuestos.
La velocidad del contagio y la diversidad de canales (comerciales y financieros), por los cuales la crisis se transmitió a casi todos los confines del globo, involucrando aún a economías cuyos "fundamentos", esto es los equilibrios macroeconómicos básicos (situación fiscal y externa, control de la inflación y niveles de empleo), eran sólidos; o que habían aplicado irrestrictamente las recetas de política económica propiciada por el Consenso, también presentaba un fenómeno nuevo y cuestionaba la ortodoxia.
La economía mundial que había crecido al 4.2% en 1997, reflejó el impacto de la crisis con una reducción de su ritmo de crecimiento apenas a 2.5% en 1998; las economías recientemente industrializadas de Asia decrecieron 1.8% en ese año (-2.3% según las estimaciones más recientes), en tanto que Indonesia, Malasia, Tailandia y Filipinas (ASEAN-4 según la clasificación del FMI) cayeron en promedio -9.8% . Sin embargo, la recuperación de las economías asiáticas fue mucho más rápida de lo previsto; efectivamente, en lugar de un crecimiento de 5.2% previsto en octubre de 1999 para el total de ese año, lograron crecer al 7.7%, en tanto que las economías ASEAN-4 cuyo crecimiento se previó en 1.4%, habrían registrado una tasa de 2.5%. En consecuencia, la economía mundial se recuperó ligeramente en 1999, con un crecimiento de 3.3%. En claro contraste con esa capacidad de recuperación, los países de América Latina cuyo crecimiento fue de 5.2% en 1997, lograron una tasa de apenas 2.2% en 1998 y se estancaron en 1999 al registrar un crecimiento de 0.1% .
En suma, la economía mundial mostró una frágil recuperación en 1999, gracias a que los países desarrollados sufrieron escaso impacto de la crisis asiática y aún lograron extraer beneficios de ella, en tanto que sus efectos en los países menos desarrollados fueron mucho más serios; en el futuro inmediato se enfrenta el riesgo de una recaída, asociado fundamentalmente al probable enfriamiento de la economía norteamericana y a la persistencia de la crisis en Japón .
Contenido del debate
Las preguntas centrales que se plantean luego de la crisis asiática se refieren a la mejor forma de enfrentar las crisis financieras, a la manera en que se podía prevenirlas o limitar el efecto de contagio; así como sobre el papel que había cumplido y el que debían cumplir los principales organismos financieros multilaterales, si es que realmente tienen uno.
Efectivamente el debate tendió a concentrarse en la validez de las "recomendaciones" dadas por el FMI a los países de la región asiática y sobre la forma en que se definen sus recetas.
Las críticas más amplias y mejor estructuradas al manejo que el FMI hizo de la crisis asiática han sido planteadas por Joseph Stiglitz y destacaremos a continuación sus principales elementos.
Para Stiglitz, "la semilla del desastre había sido plantada. A comienzos de los años noventa, los países del Este Asiático habían liberalizado sus mercados financieros y de capital, no porque necesitaran atraer más fondos (sus tasas de ahorro fueron del 30% o más) sino debido a las presiones internacionales, incluyendo alguna del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos."
El efecto de esta política fue una enorme afluencia de capital extranjero, fundamentalmente de corto plazo, que incentivó un elevado endeudamiento del sector privado, no siempre para proyectos viables, sino para consumo y especulación financiera; de hecho esos flujos produjeron un boom en el mercado de bienes raíces de varios países asiáticos. No obstante, así como vienen, esos capitales se van a la menor señal de riesgo, o aún cuando sólo se producen expectativas de posibles problemas en el futuro. Eso es lo que sucedió en el Asia, iniciando el proceso de crisis.
La respuesta del FMI, fue la que le dicta su concepción ultraortodoxa y esquemática de las diversas economías nacionales; así, aun cuando estos países lejos de tener déficit fiscal y políticas monetarias expansivas, contaban con superávit y presentaban un manejo monetario prudente, la condicionalidad incluida en los paquetes de ayuda, establecida por el FMI a pesar de que no aportaba sino una pequeña fracción del monto total, exigió mayor austeridad fiscal y restricciones monetarias, como mecanismos que permitan restablecer la confianza en esos países.
Como Stiglitz y algunos otros señalaran, la rigidez y austeridad incrementadas era lo peor que se podía hacer en tales circunstancias, ya que significaba transformar a una crisis en una franca recesión, ya que se eliminaba la posibilidad de que el superávit se use para la inversión indispensable en infraestructura y educación, estimulando la reactivación de la economía. Al contrario, la forzada reducción del gasto público provoca un encogimiento adicional de la economía y genera agitación política y social.
Resulta muy interesante escuchar a Stiglitz cuando destaca que a pesar de que el Banco Mundial estaba poniendo millones de dólares en los paquetes de ayuda financiera para los países asiáticos, el Vicepresidente de dicha institución no podía discutir sobre estos temas con la gente del FMI; menos hacer oír su voz e influir en la toma de decisiones. Por lo tanto, Stiglitz destaca entre los principales errores del FMI, su secretismo, que lo lleva a mantener herméticamente cerrado el proceso de negociación de acuerdos; la asimetría con la que se desarrolla dicha negociación, con países cuya necesidad de recursos financieros es imperiosa. En consecuencia, Stiglitz considera que la acción del FMI socava el proceso democrático, al imponer políticas a los países, sin que las mismas pasen por la discusión correspondiente en los respectivos parlamentos; más aún, los funcionarios del FMI prefieren tratar de pasar desapercibidos y jamás discuten sus políticas públicamente.
La discusión incluye también la revisión de las diferentes posiciones, de shock y gradual, frente a la reforma de los países ex comunistas; Stiglitz es partidario de un enfoque más progresivo y que incluya con carácter central el tema de las instituciones (que van desde las estructuras legales hasta las regulatorias, frente a aquellos que prevalecieron en el Departamento de Estado y en el FMI (también sin escuchar ninguna opinión divergente) y definieron la política aplicada en Europa Oriental, imponiendo una terapia de shock. Stiglitz plantea que la evolución de esos países, en particular de Rusia, en los años noventa, evidencia que los resultados no fueron los esperados, que los niveles de vida están muy lejos de los vigentes en la situación previa al cambio de régimen; y que la privatización permitió que un pequeño grupo de oligarcas gane el control de los activos del Estado; los niveles de desigualdad se han elevado muy rápidamente en Rusia. Esta evolución profundiza las tensiones sociales y políticas y disminuye la fe en el libre mercado, amenazando la sostenibilidad del proceso. Sólo la subida del precio del petróleo ha significado un alivio para una situación potencialmente muy explosiva.
Algunas notas teóricas
Stiglitz se pregunta como gente inteligente puede aplicar políticas tan negativas; cree que la respuesta reside en el tipo de teoría económica que manejan.
Señala entonces que los modelos macroeconómicos que utilizan son muy desfasados y no toman en cuenta los elementos microeconómicos, como las quiebras y el temor a la insolvencia, que han estado presentes en todos los países asiáticos. Efectivamente, existe una corriente en el análisis económico que busca articular cada vez más los fundamentos microecónomicos, la lógica de acción de las unidades empresariales, sus expectativas y respuestas frente a los cambios en la política económica o en el entorno global, como un elemento fundamental para explicar las tendencias macroeconómicas. Entre dichos elementos a nivel micro, en las últimas dos décadas asumen una importancia central los de carácter financiero, puesto que las modificaciones del tipo de cambio y de las tasas de interés tienen un impacto directo sobre la estructura de activos y pasivos de las empresas y de los bancos; estos agentes, tanto nacionales como extranjeros, reaccionan masivamente ante la presencia de desórdenes monetarios o ante las expectativas de presencia de los mismos en el futuro.
La reacción clásica del FMI en estos casos es la de elevar las tasas de interés y restringir la política monetaria, con lo cual acelera las tendencias recesivas y agrava la crisis. Adicionalmente, el análisis del FMI no considera, al menos con la relevancia debida, un fenómeno económico bien conocido, que se relaciona con los retardos asociados con cualquier medida de política monetaria o cambiaria, los efectos de tales medidas sobre la economía tienen un período de maduración que supera los 12 meses y más en algunos casos, dependiendo de la estructura institucional de cada país y del desarrollo de la gestión de los agentes.
Allí radica precisamente otra de las limitaciones centrales del modelo del FMI: "La gran fortaleza, y la debilidad en última instancia, de la doctrina económica en la cual ellos confían es que es o se supone que es universal. Las instituciones, la historia, o aún la distribución del ingreso simplemente no importan" . Desde mucho tiempo atrás se había criticado el carácter atemporal y ahistórico de las políticas del FMI, pero dichos cuestionamientos adquieren mayor relevancia y respetabilidad cuando vienen del anterior Vicepresidente del Banco Mundial y Jefe de los Asesores Económicos del Presidente Clinton, durante su primer período.
Se ratifica entonces la perspectiva de recetario que tienen los funcionarios y directivos del FMI, cuando Stiglitz menciona que "Se ha sabido de equipos que han redactado reportes antes de la visita" y que "un pequeño análisis de datos raramente provee un adecuado entendimiento de la estrategia de desarrollo de una nación entera" y de que "estos economistas carecen de experiencia extensa sobre el país; probablemente tienen más conocimientos de primera mano sobre los hoteles de cinco estrellas, que de los poblados del interior" .
En consecuencia, la unión de los elementos antes señalados: un manejo esquemático y simplista del análisis económico, con un método secreto y reacio a cualquier discusión de las alternativas de política existentes y de sus efectos sobre la economía y la sociedad del país en el que se aplican, explican la creciente incapacidad del FMI para prevenir, entender y enfrentar las crisis financieras que se han convertido en la característica del funcionamiento del capitalismo global a fines del siglo XX y que con seguridad estarán presentes en este siglo.
La evidencia de esta incapacidad y las múltiples críticas que ha recibido el FMI y otras instituciones financieras multilaterales en los últimos años, aun de parte del gobierno norteamericano, han llevado a plantear la necesidad de revisar la adecuación y la eficacia de dichas instituciones; este debate es el que constituye la esencia de la discusión sobre la denominada "nueva arquitectura financiera internacional", cuyos alcances, contenido y participantes rebasan el alcance de este análisis. Sin embargo, es interesante destacar que el propio Congreso de los Estados Unidos estableció la Comisión Asesora sobre las Instituciones Financieras Internacionales (IFIAC por sus siglas en inglés), para considerar el futuro papel de siete instituciones de ese tipo, entre las que se incluye en primer lugar al FMI.
El informe de dicha comisión, presentado en marzo de este año (conocido como el Informe Meltzer, por el nombre del presidente de dicha comisión), en lo que respecta al Fondo, parte de reconocer que los cambios registrados en el contexto internacional bajo el que se creó el FMI son de tal magnitud, que han limitado las posibilidades de acción del FMI y lo han llevado a asumir funciones que no fueron previstas.
Establece que mientras el Convenio Constitutivo del FMI preveía que sus créditos serían sólo de corto plazo, para proporcionar asistencia para la balanza de pagos, en la práctica muchos países han recibido crédito del FMI por más de 20 años. Por lo tanto, "La transformación del FMI en una fuente de préstamos condicionados de largo plazo ha convertido a las naciones más pobres en crecientemente dependientes del FMI y le ha proporcionado un grado de influencia sin precedentes para una institución multilateral sobre las decisiones de política de los países miembros... Esos programas no han asegurado el progreso económico. Han socavado la soberanía nacional y a menudo han impedido el desarrollo de instituciones democráticas y responsables que corrijan sus propios errores y respondan a los cambios en las condiciones externas."
Parece claro entonces que, sobre todo en la relación con los países menos desarrollados, el FMI ha logrado concentrar en sus manos un inmenso poder, que no está sometido a ningún control democrático, y que incide definitivamente sobre las condiciones de vida y aún sobre los regímenes políticos en que actúan millones de habitantes. Cabe mencionar que el Informe Meltzer propone la reducción significativa de las funciones del FMI y un rol mucho más importante para los mecanismos de mercado y no toma en cuenta las condiciones particulares de las economías menos desarrolladas, en lo que respecta particularmente a su acceso a los mercados financieros internacionales, menos aún a las restricciones derivadas de su inserción en la economía mundial.
Las críticas de Stiglitz señalan que la acción del FMI en México, Rusia y la región asiática, han contribuido a la volatilidad de los mercados financieros internacionales; y, han beneficiado a los intereses de los Estados Unidos y de otros países industrializados. Esta es quizás la constatación más importante de Stiglitz, quien expresa así su preocupación fundamental por las posibilidades efectivas de desarrollo que tienen los países más pobres. Stiglitz considera que el desarrollo es posible, a partir de la revisión de las experiencias de los últimos 25 años , pero destaca que el mismo se asocia con los avances en las dimensiones sociales del desarrollo; esto representa una significativa "ampliación de la agenda del desarrollo, bajo una concepción democrática, equitativa y de sostenibilidad, que incluye múltiples instrumentos, no sólo políticas macroeconómicas sanas y la liberalización comercial, sino también fuertes mercados financieros, mayores niveles de competencia y mejores servicios públicos" .
En tal sentido, Stiglitz destaca que las ideologías simples no son suficientes y más bien son peligrosas; ninguno de los extremos el desarrollo liderado por el Estado o los mercados completamente libres- será suficiente para llevar al éxito.
Para concluir, vale citar al que fuera Director del FMI en los últimos 12 años, quien señala la necesidad de reformar el FMI "antes de las próximas catástrofes" y de "continuar la marcha hacia una nueva modalidad de desarrollo" marcada por "la humanización progresiva de los principios de la gestión económica" ; y, también cuando menciona que "si hay un peligro capaz de hacer estallar este sistema, es la pobreza y las diferencias enormes entre pobres y ricos que ha generado" y la necesidad de que "la lucha contra la pobreza deje de ser algo accesorio para convertirse en objetivo número uno de nuestras estrategias económicas."
A confesión de parte relevo de prueba. La pregunta fundamental consiste en saber si en los países menos desarrollados y en el escenario global existen las coaliciones políticas capaces de impulsar esta transformación. Sólo el futuro permitirá responder a esta interrogante.
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