Ecuador DEBATE Nº 55
DESARROLLO RURAL Y PUEBLOS INDÍGENAS: las limitaciones de la praxis estatal y de las ONG en el caso ecuatoriano1
Luciano Martínez V*
Los éxitos en el fortalecimiento organizativo de la población indígena no han estado acompañados en los aspectos económicos. Lo que se constata es que mientras más ONG se concentran en áreas indígenas, la pobreza no solo que disminuye sino que se incrementa. A excepción de uno que otro proyecto exitoso que constituye la excepción más que la regla, la situación económica de los indígenas no ha mejorado substancialmente.
Las políticas de desarrollo rural implementadas en el país a partir de los años 70, ciertamente no estuvieron focalizadas hacia los pueblos indígenas, a pesar de que las primeras acciones de desarrollo en el medio rural -que empezaron a mediados de siglo a cargo de la Misión Andina del Ecuador (MAE)- justamente se concentrarán en la población indígena de la sierra.
La MAE, concebida como un programa que buscaba la integración de los productores indígenas en la vida nacional o más claramente en el mercado, fue un fracaso desde el punto de vista productivo, pero, y ésta ha sido una constante en el caso ecuatoriano, tuvo un éxito inesperado en el ámbito organizativo. Si bien, el trabajo desplegado por la MAE estuvo viciado de errores metodológicos, de concepciones etnocentristas, de acciones dispersas y de poco impacto caracterizadas por un desarrollismo fragmentado que con frecuencia eludía a las comunidades quechua hablantes, no obstante, sea como efecto directo o indirecto del trabajo desplegado en el campo, el nivel organizativo de la población rural tuvo un importante despegue (Bretón, 2000).
Pero lo cierto es que posteriormente, no existió ninguna política explícita diseñada para los pueblos indígenas, ni en la coyuntura de la reforma agraria (1964) ni en las tres décadas posteriores. Al parecer, el problema indígena era conceptualizado como parte del problema campesino en general y por lo mismo no era objeto de una política específica que recién empieza a diseñarse bajo la influencia directa del Banco Mundial hacia mediados de la década de los 902 como respuesta al primer levantamiento indígena de 1990.
La Creación del Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Negros del Ecuador (PRODEPINE) en 1995, marca una ruptura en la concepción y práctica del desarrollo rural orientado hacia los pueblos indígenas y negros en el Ecuador. En efecto, por primera vez, se elabora un proyecto específico de desarrollo para estos sectores marginados y ubicados mayormente en el campo. Este Proyecto que desde su origen nace con el apoyo financiero del Banco Mundial, ha sido diseñado para apoyar financieramente a pequeños proyectos productivos y para el fortalecimiento de las organizaciones entre los indígenas y negros del país.
No se dispone todavía de una evaluación sobre el trabajo desplegado en estos dos últimos años por el PRODEPINE, pero en el medio rural se ha avanzado sobre todo en la realización de autodiagnósticos participativos para detectar las demandas prioritarias de las organizaciones de segundo grado, actores privilegiados del proyecto. De acuerdo a estos diagnósticos y al nivel organizativo encontrado en cada área, se ha privilegiado la implementación de pequeños proyectos de todo tipo: riego, producción agrícola, agua potable, caminos, infraestructura, forestación, conservación de páramos, etc. (Ver Anexo Nº 1).
El enfoque de este trabajo se pondrá entonces, en las acciones de desarrollo rural implementadas en áreas indígenas durante las últimas dos décadas ya sea por las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) o por el mismo Estado. Se buscará en primer lugar detectar las tendencias principales, sus limitaciones y los logros más importantes. En segundo lugar se realizará una aproximación a dos estudios de caso de áreas indígenas sobre los cuales se dispone de recientes materiales de investigación de campo y finalmente se planteará algunas reflexiones sobre el futuro del desarrollo rural en el medio indígena.
Del desarrollo de la comunidad al desarrollo rural integrado
Hacia los años cincuenta, la Misión Andina del Ecuador (MAE), empieza su trabajo en la región de Otavalo, dentro de una macro intervención que incluía también otros países como Bolivia y Perú. El proyecto de Otavalo estuvo focalizado hacia el desarrollo artesanal a través de la organización de cooperativas de tejedores. Hacia 1956, la MAE había ampliado sus actividades hacia la provincia de Chimborazo en educación, salud, forestación y vivienda. Una de las críticas más importantes realizadas en esa época era de que se habían escogido comunidades en proceso de aculturación y no comunidades "típicamente" indígenas, asunto que se explicaba por el desconocimiento del quechua por parte del personal técnico de la MAE (Bretón, 2000).
No obstante hacia los años 60, la política de la MAE adquirió el estatuto de política nacional a través del denominado "Plan Nacional de Incorporación del Campesino" con lo cual amplió su radio de acción a 161 comunidades de la sierra de las cuáles el 36% estaban concentradas en Chimborazo, el 23% en Imbabura, el 11% en Cañar y el resto en 3 provincias con menor densidad de población indígena (Loja, Azuay y Tungurahua). El eje central de esta intervención era el "desarrollo de la comunidad", para lo cual se desplegaron acciones importantes en el nivel organizativo, tal como lo señala el Instituto Indigenista Interamericano: "dotar a las comunidades de una condición jurídica, bajo la protección de la ley de comunas y el estatuto jurídico de las comunidades rurales vigentes en el país" 3.
Es interesante recuperar las enseñanzas de la MAE porque muchas de sus falencias se repiten actualmente en las intervenciones privadas de desarrollo impulsadas por las (ONG). Así por ejemplo, existe cierto paralelismo entre la omisión de la MAE a toda política relativa a reforma agraria en una coyuntura como
* Profesor-Investigador de FLACSO, sede Ecuador
1 Una primera versión de este trabajo fue presentada en el Taller sobre Desarrollo Rural, realizado en San Fernando de Henares, Madrid, del 9 al 27 de octubre del 2000.
2 No faltaron sin embargo, las opiniones que abogaban por una reorientación de los proyectos DRI de los años 80 hacia las poblaciones indígenas. Según Santana, " los indígenas tendrían allí el espacio que les falta para la afirmación de su identidad sobre la base de un proceso de desarrollo múltiple con consolidación de fuerzas productivas bajo su control en el ámbito local o regional, condición material indispensable para reafirmar reivindicaciones culturales. Los DRI serían el vínculo de tal consolidación de fuerzas productivas indígenas a nivel del espacio" (1984:43).
3 Citado por Bretón, Op. cit, p. 36
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