Ecuador DEBATE Nº 49
Las crisis del presidencialismo
Juan Linz y Arturo Valenzuela (compiladores)
Editorial Alianza. Madrid. 1997/98*.Comentarios: Santiago C. Leiras**
Hacia finales de la década del '70 y en particular a partir de los años 80, en un clima de época signado por la puesta en marcha de distintas experiencias de democratización en Europa Meridional y América Latina, existió una fuerte preocupación temática en el campo de las Ciencias Sociales alrededor del fenómeno democrático, con especial énfasis en el abordaje teórico de los problemas vinculados con el Régimen Político y las mediaciones institucionales entre el Estado y la Sociedad Civil, temática hasta entonces abordada en un contexto más global de transformaciones estructurales de la sociedad, tanto en el Paradigma de la Modernización, en vigencia durante las década del 50 y del 60, como asimismo en las perspectivas teóricas sobre la Revolución o el Cambio Social Estructural, de gran vigencia durante buena parte de los años '70.
Sin embargo, la cuestión del Diseño Institucional aparece escasamente desarrollada en las últimas décadas; a pesar de la enorme literatura sobre la presidencia norteamericana, no hay muchos estudios que traten seriamente el Presidencialismo comparativamente, ni tampoco estudio alguno que compare sistemáticamente regímenes Presidenciales y Parlamentarios. Un repaso de 94.000 artículos reseñados en el International Political Science Abstract entre 1975 y 1991 revela que solo 141 trabajos tratan sobre la presidencia o de sistemas presidenciales fuera de los Estados Unidos, y de esos artículos, solo 22 se ocupan por el Presidencialismo en América Latina, continente por excelencia del Presidencialismo.
Por eso, adquiere verdadera importancia esta obra colectiva coordinada por Juan Linz y Arturo Valenzuela, en un contexto político en América Latina, signado por la discusión y el debate público en los años 90, acerca del mejor diseño institucional que permita hacer frente a los problemas de gobernabilidad de las nuevas democracias en nuestro continente y, decimos que adquiere relevancia, por las consecuencias políticas derivadas de las rigideces estructurales del hiperpresidencialismo, más como parte del problema que como parte de la solución.
Tres serán los ejes principales que dan coherencia teórica a la obra: en primer lugar, una serie de consideraciones de carácter general sobre la cuestión del mejor diseño institucional, en segundo lugar, y ésta constituye la hipótesis principal del libro, la caracterización del Presidencialismo como parte del problema, y no de la solución, de la inestabilidad institucional en nuestro continente, en tanto las tensiones estructurales inherentes al funcionamiento y la dinámica del Modelo Presidencialista de organización institucional, contribuyen a exacerbar las crisis de las democracias, y en tercer término, la reivindicación del Parlamentarismo, y la necesidad de dicha fórmula, para hacer frente no solo a los dilemas de la gobernabilidad, sino también a los de la legitimidad democrática.
En una versión actualizada de su clásico trabajo de los años 80, Democracia Presidencial o parlamentaria: ¿Qué diferencia implica? Juan Linz se centra en un análisis crítico de los sistemas presidenciales, y en algunas de sus posibles consecuencias en la selección y el estilo del liderazgo, las expectativas populares y la articulación de los conflictos; sistemas presidenciales, cuyas rigideces derivan fundamentalmente de sus dos características principales: 1) Tanto el presidente que controla el ejecutivo y es elegido por el pueblo (o por un colegio electoral elegido por el pueblo con ese único fin), como el legislativo elegido (de una o dos cámaras) tienen legitimidad democrática, construyendo un Sistema de Legitimidad Democrática Dual. y 2) Tanto el presidente como el Congreso son elegidos por un período fijo, siendo el cargo del presidente independiente del legislativo, y la duración del legislativo, independiente del presidente. Esta es la que Linz caracteriza propiamente como Rigidez del Sistema Presidencial.
¿Cuáles son las consecuencias del funcionamiento del sistema de gobierno Presidencial? Polarización ideológica, la aceptación de una lógica de competencia política de suma-cero, la concentración del poder, y generar las condiciones para el desarrollo de un modelo "delegativo" de democracia -cabe aquí destacar la asociación establecida por el autor, entre el modelo de democracia así caracterizado por el politólogo argentino Guillermo O'Donnell, y los dispositivos institucionales del sistema presidencialista-. En suma, inestabilidad política, difícilmente superable a través de la introducción de mecanismos correctivos, tendientes a la reducción de la incertidumbre institucional, como por ejemplo el Ballotage, o la adopción de sistemas de tipo semipresidencial o semiparlamentario, como en el caso de las experiencias de la República de Weimar (1919-1933), la República española (1931-1936), y la Quinta República Francesa (1958).
Por su parte, el autor holandés Arend Lijphart en Presidencialismo y democracia mayoritaria: observaciones teóricas, procura analizar la relación existente entre los modelos mayoritario y consensual de democracia, con las formas de gobierno presidencial y parlamentaria, temática tangencialmente desarrollada en su clásico libro Las democracias contemporáneas (1987). A las críticas formuladas al Presidencialismo por Juan Linz, agrega una observación teórica adicional: Presidencialismo implica Mayoritarismo, encontrando, en una importante medida, la propensión mayoritaria de este tipo de diseño institucional, en el carácter unipersonal del Poder Ejecutivo: los ministros de los gobiernos presidenciales son simples consejeros y subordinados del presidente. De esta manera, se asegura un proceso de concentración de poder, que aparece centrado no ya en un solo partido, sino en una persona. El presidencialismo aparece como contrario a aquel tipo de compromisos y pactos de carácter consociativos que pueden ser necesarios en todo proceso de transición a la democracia, mientras que la naturaleza colegiada del ejecutivo en los sistemas parlamentarios lo hace más apropiado para suscribir ese tipo de compromisos institucionales. Otros mecanismos que refuerzan el "impulso mayoritarista" del presidencialismo lo constituyen el poder de veto sobre la legislación, que solo puede ser superado por mayorías legislativas excepcionales, la capacidad del presidente de nombrar a los integrantes del gobierno sin interferencia legislativa, la concentración en la figura presidencial de las jefaturas de gobierno y de estado, y el hecho de que el presidente no puede ser miembro de la legislatura; estos atributos no son esenciales, pero que se encuentran en forma frecuente, refuerzan el carácter mayoritario del presidencialismo.
Si la alternativa al presidencialismo es el parlamentarismo ¿a qué Parlamentarismo estamos haciendo referencia? se pregunta Giovanni Sartori en ni Presidencialismo ni Parlamentarismo, identificando el politólogo italiano tres variedades de sistemas parlamentarios: 1) El tipo inglés de primer ministro o sistema de gabinete, en el cual el ejecutivo predomina claramente sobre el parlamento; en el otro extremo. 2) El tipo francés de la tercera y cuarta república francesas, de gobierno de asamblea, que hace casi imposible gobernar, y una fórmula a medio camino de 3) Parlamentarismo controlado por los partidos. El semipresidencialismo puede mejorar el presidencialismo, y asimismo el semiparlamentarismo puede hacer lo propio con los sistemas parlamentarios ¿Cúal es entonces la fórmula mixta favorita de Sartori? Aquella que, atendiendo a las características del contexto -constituyendo el sistema electoral, el sistema de partidos y la cultura política o el grado de polarización ideológica sus dimensiones más relevantes-, sea más aplicable en cada caso particular.
La relación existente entre los procesos de consolidación democrática y los modelos presidencialista y parlamentario de diseño institucional, constituye el eje principal del trabajo de investigación empírica de Alfred Stepan y Cindy Skach, Presidencialismo y Parlamentarismo en perspectiva comparada..
Es clave para la comprensión de dicha relación, la mayor propensión, de los gobiernos de carácter parlamentario, a la conformación de mayorías que puedan hacer cumplir sus programas, su mayor capacidad para gobernar en un marco partidario multipartidista, su menor propensión a que los ejecutivos gobiernen en el límite de la constitución y su mayor facilidad para destituir al jefe de un ejecutivo que actúe en esa dirección, su menor susceptibilidad a un gobierno militar, y su mayor tendencia a asegurar carreras largas dentro del partido político o del gobierno, lo que añade lealtad y experiencia a la sociedad política. La contrastación empírica del funcionamiento del Presidencialismo y el Parlamentario les permitirá arribar a los autores, a la conclusión de la existencia de una clara correlación entre el Parlamentarismo y los procesos de Consolidación democrática.
Se pregunta Ezra Suleiman, polemizando con Juan Linz en Presidencialismo y estabilidad política en Francia: ¿Qué hubiera sucedido en Francia, de haber continuado con un sistema parlamentario, durante la Quinta República?. Es a partir de este interrogante que la autora analiza la relación existente entre Presidencialismo y estabilidad política. La estabilidad política del sistema presidencial francés, -puesta a prueba a través de exitosas experiencias de cohabitación política entre ejecutivo y legislatura representativos de mayorías diferenciadas, durante los años 1986/1988, y 1993/1995 durante la presidencia de Francois Mitterand, y la experiencia actual de cohabitación entre el Presidente Jacques Chirac y el Primer Ministro Lionel Jospin, como resultado del triunfo del Socialismo Francés en las elecciones legislativas del año 1997- tiene que ver con que la misma ha sido acompañada por transformaciones simultáneas de otras instituciones políticas, muchas de las cuales, por cierto, ni se preveían ni se deseaban.
En primer lugar, el sistema presidencial llevó de manera inesperada a la transformación del sistema de partidos y a una nueva forma de organización de los partidos, constituyendo un auténtico Régimen de Partidos: el sistema político de la Quinta República se ha caracterizado por partidos nacionales organizados y disciplinados: los partidos se han convertido en realidad en máquinas para proponer, apoyar y ayudar a elegir candidatos presidenciales. Y, estos partidos, a partir del año 1973, comienzan a organizarse de acuerdo a una estructura bipolar, constituida alrededor del clivaje ideológico izquierda-derecha. La institución de la presidencia y la elección del presidente por voto popular ha dado lugar a la formación de alianzas dentro de la izquierda y la derecha; el conseguir la presidencia como premio mayor ha estimulado la reestructuración de los partidos porque sin alianzas se hace difícil alcanzar la mayoría electoral.
Por otra parte, el reemplazo del sistema electoral de Representación Proporcional, característico de la cuarta república francesa, por un sistema electoral de Distrito Uninominal a dos vueltas, llevó a la nacionalización de los partidos: aquellos de mayor importancia a la izquierda y la derecha se reagruparon para apoyar a un candidato único, y de esa manera, alcanzar la mayoría electoral.
En definitiva, se trata del estudio de un caso, cuya atracción radica en primer lugar en el hecho de que, los cambios institucionales derivados de la constitución francesa de 1958, en forma conjunta con las transformaciones precedentemente desarrolladas, permiten evitar un conflicto de legitimidades en competencia entre los poderes Ejecutivo y Legislativo -tan caro a los sistemas presidenciales, como señalara oportunamente Linz-. Por otra parte, dichas transformaciones han dado lugar al establecimiento de una autoridad ejecutiva fuerte, sin alterar por ello, el carácter democrático de la sociedad.
¿Qué relación se puede establecer entre el Presidencialismo y la Crisis/Consolidación democrática en el caso particular de América Latina? La experiencia política del siglo XX en nuestro continente abona, desde la perspectiva de los distintos autores que abordan la problemática latinoamericana, la hipótesis principal del libro. Así, Arturo Valenzuela en La Política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile: una propuesta para una forma parlamentaria de gobierno, sostiene que las crisis de la democracia en Chile se exacerbaron por la falta de congruencia entre el Polarizado y Competitivo sistema de partidos, que impide la conformación de una mayoría gubernamental para exigir rendición de cuentas el Ejecutivo o el apoyo institucional en la Legislatura, por una parte, y por otra, un marco institucional presidencialista, con sus elecciones de ganador único, mandato fijo y legitimidad democrática dual.
Lo que permitió históricamente superar estas dificultades estructurales fue la existencia de fuerzas centristas pragmáticas y la política de acuerdos que dichas fuerzas impulsaron. La rigidez del Presidencialismo y la erosión gradual de los escenarios de compromiso, a partir del triunfo de la Democracia Cristiana en las elecciones presidenciales de 1964, intensificaron la confrontación en Chile, haciendo más difícil negociar acuerdos políticos; es en este escenario que se desarrolla la ruptura institucional de 1973. Atendiendo a la herencia institucional legada por el gobierno del General Pinochet, Valenzuela plantea la necesidad de revertir el hiperpresidencialismo de la Constitución de 1980 y restablecer una Asamblea Legislativa capaz de sumar intereses y estructurar compromisos institucionales.Uruguay constituye un ejemplo verdaderamente relevante, sostienen Luis González y Charles Gillespie en Presidencialismo y Estabilidad democrática en Uruguay, dado que dicho país constituye el único caso de un sistema democrático relativamente longevo que ha sido reemplazado por un Régimen Autoritario impuesto internamente. Las rigideces de la tradición Presidencial o Cuasipresidencial uruguaya -dado que en su marco institucional aparecen presentes varios de los caracteres secundarios que se atribuyen a los sistemas parlamentarios, como por ejemplo la facultad de disolución del Parlamento por parte del Ejecutivo o la responsabilidad de los ministros ante el parlamento-, profundizaron las crisis institucionales de 1933 y 1973 que derivaron en la quiebra de la democracia, porque en primer lugar, en circunstancias críticas, congelaban gobiernos minoritarios sin viabilidad, durante un período de cuatro o cinco años, y en segundo lugar, porque contribuían a bloquear las coaliciones interpartidarias capaces de sostener gobiernos mayoritarios.
¿La inestabilidad institucional en el Brasil es el resultado del azar o de alguna imperfección institucional? se interroga Bolívar Lamounier en Brasil: ¿Hacia el Parlamentarismo? El autor analiza, al respecto, el proceso de transformación del Presidencialismo, que evoluciona de un condominio oligárquico durante la Primera República, entre 1889 y 1930, a una inestable combinación de rasgos participativos y plebiscitarios durante la experiencia "democrática" de 1930 a 1964. El desarrollo de los medios de comunicación pronto eliminó el contacto directo con la Opinión Pública, pero lejos de consolidar el sistema, dichos rasgos parecen haber desestabilizado al Presidencialismo, siendo la más elocuente expresión el golpe e instauración del Régimen Burocrático-Autoritario de 1964 a 1985.
Por otra parte Lamounier analiza el surgimiento de un clima de opinión a comienzos de los años 90, favorable a la implementación del Parlamentarismo, que finalmente no se manifiesta como tal en el plebiscito llevado a cabo el 21 de Abril de 1993, como resultado de, entre otros factores, el fallecimiento en Octubre de 1992 del principal símbolo articulador de la campaña parlamentaria, el diputado Ulyses Guimaraes, la sensación general de que, con la caída de Collor de Mello, la crisis llegaba a su fin y que el proceso de destitución había mostrado las virtudes del Presidencialismo, el alto grado de popularidad de Lula que provoco una notable inversión en las inclinaciones parlamentaristas del Partido de los Trabajadores (PT), la imagen negativa de la Asamblea Legislativa, y la oposición de la prensa a la realización del plebiscito dado el escaso tiempo, y la complejidad de los temas a poner a consideración que no debían ser antepuestos a las urgencias de la crisis económica y social.
La influencia en el desarrollo de la democracia en Colombia, de las rigideces inherentes al Presidencialismo señaladas por Linz -tendencias a la concentración del poder, ausencia de un poder moderador, la naturaleza de ganador único en las elecciones presidenciales, con la posible consecuencia de estancamiento en la relación entre el Ejecutivo y el Legislativo, y el potencial polarizador de dichas elecciones-, es abordada por Jonathan Hartlyn en El Presidencialismo y la Política Colombiana.
Los desmesurados poderes presidenciales, parcialmente morigerados por la Reforma Constitucional de 1991, sumado a la existencia de un asfixiante sistema bipartidista -producto del acuerdo de alternancia y paridad entre Conservadores y Liberales entre 1957/58-, y un parlamento excesivamente parroquial -dada la peculiaridad del sistema electoral de fórmula de Representación Proporcional con lista múltiple por departamento-, tienen directa relación con las sucesivas impugnaciones no ya al Régimen Político sino al propio Estado, jaqueado por organizaciones armadas como el Movimiento 19 de Abril, de gran vigencia durante las décadas del 70 y 80, hasta su incorporación a la vida política colombiana, y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Liberación Nacional (ELN) durante la década actual, con el control del 40% del territorio nacional. Cabe mencionar también la influencia creciente del Narcotráfico y la penetración del mismo en la propia estructura institucional del Estado -recordemos las acusaciones formuladas al ex-presidente Ernesto Samper (1994-1998) respecto de la financiación de su campaña electoral con fondos provenientes del Narcotráfico-.
Catherine Conaghan en Partidos Débiles, Políticos indecisos y tensión institucional: el Presidencialismo en Ecuador 1979/88, afirma que, a pesar de su más reciente transición desde un Régimen Militar desde 1979, la historia de las relaciones Ejecutivo/Legislativo en el Ecuador pueden ser interpretadas como una crónica del mal funcionamiento de las disposiciones presidenciales.
La clave para comprender la tensión permanente entre ambos poderes reside en la conexión entre el Presidencialismo y el Sistema de Partidos; el Sistema de partidos ecuatoriano, multipartidista, excesivamente débil y permeable al surgimiento de opciones partidarias de signo Populista -como por ejemplo la de Abdalá Bucaram-, ha dificultado que los presidentes formaran apoyos para sus políticas públicas en el congreso. También ha creado incentivos para que los presidentes ignoren al congreso y prescindan por completo de la acción política. Son estas condiciones las que permiten al mismo tiempo comprender, las serias dificultades existentes para la implementación de un diseño institucional de carácter Parlamentario.
Cómo ilustra el caso de Perú las preocupaciones principales sobre el Presidencialismo será el eje principal de investigación de Cynthia McClintock Presidentes, Mesías y crisis constitucionales en Perú. Mientras que, entre 1930 y 1980, el intenso conflicto entre los Sectores Tradicionales, las Fuerzas Armadas y el principal partido político reformista, el APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) distorsionó el funcionamiento del Sistema Político en Perú, fue en cambio, entre 1980 y el 5 de Abril de 1992, fecha del autogolpe del Presidente Alberto Fujimori, la tendencia de los presidentes -no solo de Fujimori, sino también en los casos de Alan García y de Fernando Belaunde Terry-, a adoptar actitudes y comportamientos de signo mesiánico, que fue en última instancia el factor clave en el colapso democrático de Abril de 1992.
La historia de Venezuela parece contradecir, en la visión de Michael Coppedge en su trabajo Venezuela: democracia a pesar del Presidencialismo, la tesis de que las democracias Presidenciales son propensas a experimentar crisis institucionales. Sin embargo la estabilidad histórica de Venezuela -en el período comprendido entre la suscripción del Pacto de Punto Fijo en 1958 entre Acción Democrática y el Copei hasta las crisis militares de 1992 con los intentos golpistas del paradójicamente actual presidente Hugo Chávez- no invalida los argumentos en contra del Presidencialismo.
La fortaleza de los partidos y del Sistema de Partidos, de clara orientación bipartidista y centrípeta, la disposición a la cooperación por parte de las élites venezolanas y prosperidad económica derivada del aumento de los ingresos públicos derivados de la renta petrolera, son centrales para poder entender este largo período de estabilidad institucional. El actual surgimiento de la figura de Chávez deberá ser interpretado en el marco de una crisis económica derivada de la caducidad y agotamiento del modelo de acumulación de capital, basado en los ingresos provenientes de la renta del petróleo, la generalizada corrupción de la clase política y la crisis de representatividad de los partidos políticos tradicionales, vinculados al sistema político vigente desde 1958, producto de la falta de eficacia en la elaboración de respuestas a la crisis económico-social.
Podemos afirmar, en definitiva, que la publicación de Juan Linz y Arturo Valenzuela, y los debates que la misma nos propone, constituye sin duda una propuesta para la reflexión sobre los dilemas y el futuro de la democracia en América Latina, luego de los profundos cambios operados durante el último decenio, y frente a la necesidad de acortar la brecha existente entre un inconcluso proyecto de democratización, y el decisionismo "democrático" característico de nuestro tiempo.
* N.R: En la publicación aparece un interesante estudio de Catherine Conoghan, titulado: Partidos Débiles, Políticos Indecisos y Tensión Institucional: el Presidencialismo en Ecuador 1979-1988.
** Instituto Universitario Ortega y Gasset. Madrid.
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