Ecuador DEBATE Nº 47
SE PROFUNDIZAN LA RECESION Y LA INCERTIDUMBRE
Marco Romero C.
A fines del segundo cuatrimestre de 1999, la economía ecuatoriana sigue presentando un cuadro de profunda crisis, continuando y agravando el panorama analizado en la entrega anterior. Los voceros oficiales, cuyas previsiones suelen ser muy optimistas, prometen que en el segundo semestre las cosas irán mejor; reconocen sin embargo que al finalizar el presente año, el producto interno bruto registrará un decrecimiento de entre el 5 y el 7 por ciento, y la tasa de inflación anual oscilaría entre el 57% y el 60%; a fines de julio la inflación acumulada en los siete primeros meses superaba ya el 34%, manteniéndose como la más alta de América Latina.
Las autoridades económicas del presente gobierno, continuando la línea de política adoptada en 1996 (cuando se gastaron miles de millones de sucres, sin beneficio de inventario, para tratar de salvar al Banco Continental, cuyos propietarios volaron a un exilio dorado en Miami, dejando los huesos en manos del Estado), desde sus inicios, decidieron no poner ningún límite en la ayuda para los bancos (sobretodo al Filanbanco), cuyos principales accionistas fueron puntales de la campaña electoral. Entonces no importó que el crédito interno neto al sistema financiero, en otras palabras la emisión por parte del Banco Central o de papeles por parte del Ministerio de Finanzas, se expanda en forma inusitada; aproximadamente el total de los recursos canalizados a los bancos supera los 1.200 millones de dólares.
A pesar de tales ayudas, el sistema financiero lejos de convalecer registraba la extensión de las dificultades a un número cada vez mayor de instituciones; a fines del primer trimestre, los problemas afectaron al Banco del Progreso, uno de los tres más grandes del sistema, que, según se ha podido conocer recientemente, al amparo de la laxitud de las normas y sobre todo de la ineptitud (complicidad?) de las autoridades de control, mantenía desde años atrás una cartera vinculada y otros procedimientos de gestión, en márgenes reñidos con la ley. Ante el riesgo de un pánico financiero de grandes proporciones y para cubrir las espaldas al banco del Progreso, se decreta el feriado bancario de marzo.
Los dos elementos señalados: una enorme expansión del crédito al sistema financiero y su creciente fragilidad, se insertan en un marco de fuertes presiones sobre el tipo de cambio y una tendencia a la desintermediación financiera, para evitar la carga del 1% a la circulación de capitales, vigente desde enero. Ya no era posible continuar con el salvamento
generalizado de los bancos. Entre un riesgo sistémico en las entidades financieras, y la probabilidad de presiones cambiarias e inflacionarias descontroladas, el gobierno optó por la recesión, que tendencialmente venía desde 1998, pero se instaló definitivamente a partir de la congelación de depósitos.Las autoridades económicas consideraron como un mal menor, la reducción generalizada del ritmo de actividad, la paralización de la inversión, el cierre total o parcial de empresas y el incremento del desempleo. Una vez más, como a lo largo del prolongado proceso de ajuste desde 1982, se priorizaron la estabilización y el sector bancario, frente a las actividades productivas . Más adelante revisaremos algunas evidencias de la magnitud de la crisis y la recesión en todas las esferas de la economía.
Desde la perspectiva del gobierno y del Fondo Monetario Internacional, los dos problemas fundamentales de la coyuntura económica del país son la fragilidad sistémica del sector financiero y la debilidad fiscal, en medio de un completo caos del sistema tributario.
La pérdida de confianza en el sistema financiero, sigue siendo generalizada, en la medida en que la mayor parte de los recursos continúan congelados, si bien han comenzado a liberarse progresivamente y los resultados de las auditorías de todas las instituciones, han evidenciado problemas en un menor número de instituciones que las previstas. Sin embargo, las estimaciones sobre el costo total del salvataje de las entidades financieras son muy diversas, situándose probablemente entre 1.400 y 2.000 millones de dólares; tampoco existe consenso respecto del período necesario para el total saneamiento del sistema financiero . Cabe anotar, en todo caso, que la entrega de los resultados de las auditorías a los bancos, y la promesa del apoyo gubernamental para las entidades que requieren mejorar su posición patrimonial, no implica aún ninguna solución de los problemas; el gobierno destinaría parte de los recursos financieros de fuentes externas, que se liberarían luego de la firma de un acuerdo con el FMI, al salvamento de los bancos; los primeros 254 millones de dólares necesarios para la capitalización de los cuatro bancos con deficiencia patrimonial, se canalizarán a través de líneas de crédito de la Corporación Financiera Nacional, puesto que se han eliminado los créditos directos del Banco Central.En ese marco, no resulta extraño que se acentúe la desintermediación financiera, generada a partir del establecimiento del impuesto del 1% a la circulación de capitales, a comienzos del año; la misma se expresa en una reducción neta en las disponibilidades de depósitos en los bancos privados.
La discusión parlamentaria en torno a las reformas de la ley de la Agencia de Garantía de Depósitos (AGD) ha llevado a un impasse con el Gobierno, al aprobarse una serie de reformas, en aspectos como el nivel y alcance de las garantías, su carácter retroactivo, las responsabilidades que corresponden a los accionistas de las instituciones, el anclaje de las tasas activas con las tasas pasivas, la disposición de que el Banco Central otorgue crédito a los bancos y a los sectores productivos, entre otros aspectos. Tales reformas, aprobadas en forma apresurada, terminaban abriendo espacios para salvar a los banqueros de las instituciones ya en reestructuración o en saneamiento, eximiéndoles de asumir los costos derivados de su gestión alegre y dispendiosa de los recursos confiados a ellos.
Los acontecimientos recientes han permitido evidenciar los nexos que mantienen diversos estamentos de la clase política y algunas instancias claves del poder, con el capital financiero; es posible afirmar que se trata de verdaderos "sectores vinculados", que pretenden exonerar a los banqueros de su responsabilidad en la presente crisis, haciendo recaer el peso del salvamento, exclusivamente sobre la AGD, es decir sobre el Estado, y en consecuencia sobre el conjunto de la población, tanto mediante tributos, como licuando las deudas a través del proceso inflacionario, que amenaza con llegar a tasas históricas.
En cuanto a la cobertura de la garantía de los depósitos, es preciso destacar un tema a menudo olvidado y es el que se refiere a la falta completa de transparencia en el manejo del negocio financiero; ni las autoridades supervisoras, ni mucho menos las propias entidades, han mantenido una información adecuada para los clientes, sobre la disposición referente a la exclusión de los depósitos con una tasa que exceda en tres puntos a la tasa referencial; la forma de calcular el propio parámetro de comparación ha sido modificada; además, acogiéndose al sigilo bancario, no se publican, ni se difunden con la amplitud necesaria, índices comparativos de la eficiencia, seguridad, rentabilidad, etc. de las diferentes instituciones financieras . Es lamentable constatar que no existen códigos ni instituciones fuertes para defender a los consumidores y clientes; y no se ha aprovechado la presente crisis para exigir esta reivindicación democrática.
Las tasas de interés se han estabilizado en niveles muy elevados, y la demanda de crédito es sumamente restringida, debido sobre todo a la profunda recesión en todos los sectores económicos, caracterizada por la quiebra y el cierre total o parcial de numerosas empresas, que ha generado un aumento significativo del nivel de desempleo abierto y la expansión de la informalidad.
Esta evolución ha incidido también en el deterioro de la situación de las entidades financieras en el segundo trimestre del año, que se expresa en la casi triplicación del porcentaje de la cartera vencida, dentro de la cartera total; un aumento significativo de la cartera de riesgo, y el cambio de los resultados del ejercicio, de positivos a fines de marzo, a un nivel similar de pérdidas a fines de junio.
Por otro lado, la estructura del sistema fiscal está profundamente distorsionada, a partir de la introducción del impuesto a la circulación de capitales en sustitución del impuesto a la renta a comienzos del año; la reintroducción del impuesto a la renta en el segundo trimestre debido a las presiones del FMI y a la constatación de los efectos del 1%; la resistencia abierta de los comerciantes informales de la ciudad de Guayaquil a la facturación, como mecanismo que pretende incrementar la recaudación del IVA y acumular información muy útil para recaudar el impuesto a la renta; y, en general, la inadecuada aplicación del sistema de facturación, que sumada a la falta de una cultura tributaria en el país, ha reducido significativamente su impacto en una mayor recaudación por este concepto.
Adicionalmente, la revuelta popular liderada por los gremios de transportistas, fundamentalmente por los taxistas, y por un vigoroso y revitalizado movimiento indígena, que movilizó a otros sectores populares urbanos, parece haber bloqueado el recurso, privilegiado por los últimos gobiernos a los precios de los combustibles (gas y gasolina), como un eficaz y rápido instrumento de recaudación de recursos para el fisco.
Sin embargo, la eficacia de los acuerdos firmados para congelar los precios de la gasolina hasta junio del año 2.000, arrancada por la movilización popular, está vinculada a la adopción, por parte del Congreso, de medidas que generen ingresos equivalentes. Las dificultades para lograrlo se multiplican, debido a la presencia de intereses electoreros que han expresado su oposición total a nuevos impuestos.
Es clara entonces, la necesidad de introducir una reforma tributaria completa, que aplique efectivamente los principios de progresividad y universalidad, cobrando tributos en base a la capacidad de cada contribuyente; y que incorpore a todos los ciudadanos, en función de su real situación, eliminando toda suerte de escudos fiscales. Esta debe ser la piedra angular de la conformación de un verdadero Estado.
En igual forma, es imprescindible avanzar efectivamente hacia una creciente descentralización, que aproxime a la ciudadanía a la gestión de sus propios asuntos, trasladando a los poderes locales, la función de recaudar tributos, de presupuestar gastos, de realizar obras, así como de planificar y establecer las prioridades a ese nivel, en forma coherente con el manejo global. Esta debe ser la ocasión para establecer una verdadera representación de la sociedad civil local, con participación de trabajadores, empresarios, organizaciones sociales, gremios de profesionales, etc. que asuma funciones de supervisión, seguimiento y evaluación de la gestión del poder local; así como de orientación del proceso de desarrollo en esa instancia. Sólo cuando el conjunto de los ciudadanos, cumplamos como tales nuestras obligaciones, estaremos en posibilidad de exigir derechos y asumir un papel activo en la gestión de todos los temas inherentes a la marcha de nuestras colectividades; el rendimiento periódico de cuentas por todos los representantes elegidos (no sólo mediante informes rituales y poco transparentes), a todo nivel, y la vigilancia social del ejercicio del poder son demandas democráticas que deben insertarse en el debate en curso sobre la descentralización.
Por otro lado, la incidencia generalizada de la corrupción en el manejo de la cosa pública ,
y la total falta de claridad e información pública en torno al uso de los recursos del presupuesto del Estado, se ha convertido en la justificación asumida por múltiples sectores para resistir a la tributación, más aún si se conoce el altísimo nivel de evasión fiscal de gran parte de las empresas y bancos del país.Por su parte, los sectores de pequeños y medianos empresarios y la población de menores recursos, que han soportado la mayor parte de los costos del ajuste, infructuoso y reiterado en la última década y media, han acumulado una "fatiga del ajuste", que parece estar muy cerca del límite y se constituirá en una seria restricción para las opciones que puede manejar el régimen.
Los gremios empresariales de la costa y principalmente de Guayaquil, cuyo aporte tributario es inferior al de otras regiones, con un movimiento económico sustancialmente menor, están decididos a empujar hacia lo que denominan como "un nuevo modelo económico", que no es sino la fuga hacia adelante en el esquema neoliberal, mediante la privatización masiva de empresas públicas, una drástica reducción del tamaño del Estado y la adopción de un sistema cambiario como la dolarización, que elimine cualquier posibilidad de manejo monetario, presupuestario y cambiario por parte del Estado. Más adelante discutiremos algunos aspectos del tema de la dolarización; por el momento sólo queremos señalar que tales posiciones expresan tanto la desesperación de sectores productivos agobiados por sus cargas financieras, como el rechazo definitivo de ciertos empresarios, a su responsabilidad social, como contribuyentes, tratando de terminar con un Estado cada vez más debilitado; con ese objetivo, modificando su orientación tradicional, incluso atacan al FMI, desde la óptica ultra ortodoxa, que lo considera innecesario.
En este contexto, el gobierno viene discutiendo, desde mediados de marzo, con el Fondo Monetario Internacional, el contenido de la "Carta de Intención", esto es la definición de los ejes centrales de la política económica, especialmente en los ámbitos monetario y fiscal, para los próximos 18 meses; así como la adopción de reformas estructurales, particularmente en cuanto a la privatización de empresas públicas y el replanteamiento de la seguridad social. El deseo del régimen de finalizar dichas negociaciones, con la firma correspondiente, hasta fines de julio ha sido postergado una vez más, por la controversia en torno a las reformas de la Ley de la AGD; el FMI está preocupado por los efectos del salvataje sobre la programación monetaria, esto es sobre el crecimiento de la oferta monetaria.
A pesar del hermetismo tradicional en este tipo de negociaciones, se conoce que el FMI ha principalizado sus exigencias, precisamente en la adopción de una reforma tributaria que pretende resolver el problema fiscal y en la forma de saneamiento del sistema financiero.
A partir del conocimiento de la orientación teórica del FMI, cabe prever que la reforma tributaria se centrará en el impuesto a la renta y en el IVA; de tipo progresivo el primero, pero más favorable para los sectores empresariales, bajo la consideración de que no se debe desestimular las inversiones; y, con una tasa de 15% en el segundo, eliminando las exoneraciones.Según se prevé, el FMI apoya una reforma tributaria centrada en un impuesto general y progresivo, como el impuesto a la renta; en las circunstancias actuales de la economía ecuatoriana, y sobre una base justa y equitativa, cuya efectividad dependerá de la transparencia e independencia de las instancias de recaudación y de un eficaz funcionamiento del poder judicial, parece adecuado apoyar una estructura fiscal de ese tipo. En todo caso, su estructura deberá ser mucho más simple que la vigente y deberá contemplar sanciones ejemplarizadoras para los evasores, las cuales deberán ser efectivas, a fin de generar un cumplimiento suficientemente amplio.
En cuanto al IVA, las experiencias de países vecinos muestran que es posible implantar una adecuada base de tributación, que incorpore a todos los sectores, aún lo informales, partiendo de bases realistas y con un esquema simple, no discriminatorio y apoyado en una supervisión seria y suficiente; considerando la situación actual del tema en el Ecuador, es indispensable avanzar en los diálogos con los sectores involucrados, superando los errores cometidos, pero con una clara perspectiva que reparta el sacrificio en todos los sectores.
El gobierno ha presentado como un éxito de su negociación con el Fondo, la inclusión, por primera vez en este tipo de documentos,de una "claúsula social" por 350 millones de dólares, para educación; al respecto es necesario precisar que: con seguridad, dichos recursos no provendrán del FMI, sino de otros organismos multilaterales, como e Banco Mundial; no tendrán el carácter vinculante, ni de exigibilidad, ni estarán sometidos a parámetros de cumplimiento, cuantitativo y periódico, como sucede en el caso de la política monetaria y fiscal; y, en la práctica constituyen un adorno de la carta de intención que sirve a las dos partes, al gobierno le da una "zanahoria" que le permite vender mejor el "garrote" asociado inevitablemente a la estabilización, y al FMI le da un baño de consideración social, para enfrentar, al menos en parte, las crecientes críticas que sufre a nivel mundial, por el esquematismo, ortodoxia y nula consideración de los efectos sociales de los paquetes de política que impulsa "urbi et orbi", en todas partes y en todas las circunstancias.
DOLARIZACION O LA PANACEA?
Los sectores empresariales, fundamentalmente de Guayaquil, han generado una corriente de opinión que tiende a ganar espacio, tendiente a modificar radicalmente el esquema cambiario del país, adoptando la dolarización, esto es la sustitución definitiva del sucre por el dólar en el cumplimiento de las funciones básicas de la moneda (unidad de cuenta, medida de valor y medio de intercambio). Esta sustitución es un proceso que avanza inexorablemente en América Latina, desde años atrás, con un incremento permanente de la participación de los depósitos en dólares en el total; en la definición de los precios de un número creciente de bienes y servicios en dólares, en el mercado nacional, entre otros .
Esto significa la pérdida completa de la soberanía monetaria del país; la determinación de la oferta monetaria y de las tasas de interés, esta última aún mediante mecanismos de mercado, deja de ser atribución del Banco Central y pasa a estar determinada por la disponibilidad de dólares en la economía ecuatoriana; en consecuencia, se fortalece la influencia de los sectores exportadores y se incrementa sustancialmente la vulnerabilidad del conjunto de la economía frente a los shocks externos, como la caída de las cotizaciones de los principales rubros de exportación y los vaivenes de los mercados financieros, puesto que la capacidad de atraer inversión extranjera directa es sumamente limitada.
En esta modalidad cambiaria, adoptada por un pequeño número de países con características muy específicas, presenta como atractivo, la promesa de una rápida reducción del nivel de inflación y de las tasas de interés, que se aproximarían a los niveles internacionales. La disponibilidad de divisas en la economía determina directamente el circulante y la oferta monetaria, sin la intervención discrecional y muchas veces arbitraria de las autoridades monetarias.
No debe olvidarse el rol central que asume en este modelo, la percepción del riesgo país por parte de los mercados financieros internacionales, y sobretodo su confianza respecto de la viabilidad, sustentabilidad y firmeza de un esquema rígido como la dolarización, que reduciría sus efectos beneficiosos y abriría un período de gran inestabilidad.
En cualquier caso, es evidente que el esquema cambiario es sólo una de las variables, muy importante por cierto, pero que no está en capacidad de garantizar la salud de una economía, sus posibilidades de desarrollo productivo y de inserción exitosa y viable en la economía mundial. También es cierto, que si la política económica, fundamentalmente en los campos monetario, cambiario y de tasas de interés, va a seguir siendo utilizada sólo para beneficiar a los sectores financieros, en detrimento del resto de sectores, la dolarización se torna atractiva especialmente para los sectores productivos, estrangulados por tasas de interés usurarias y un elevado ritmo inflacionario, del cual culpabilizan fundamentalmente al déficit del sector público. Es la desesperación de muchos de estos sectores, la que los lleva a buscar un mecanismo simple, que discipline a todos los actores y principalmente al gobierno, provocando una estabilización y predictibilidad ilusorias, puesto que los factores desequilibrantes serán otros, mientras no se logren bases firmes de crecimiento y competitividad, gracias a una expansión del mercado interno, una estructura fiscal sana, y una política de apoyo a las actividades productivas y a la inserción internacional de la economía ecuatoriana.
Otro elemento disuasivo para la adopción de un esquema cambiario rígido como la dolarización es la creciente debilidad del sector externo de la economía ecuatoriana, que se patentiza en los bajos niveles de reserva monetaria internacional y en el debilitamiento de la balanza comercial.
Efectivamente, la pérdida de reservas monetarias internacionales ha continuado en los últimos meses, ubicándose a fines del primer semestre, en algo más de 1.200 millones de dólares, uno de los niveles más bajos de los últimos años. La balanza comercial ha vuelto a ser positiva en el primer semestre del año, lo cual se ha señalado como un logro de la política económica del gobierno; no se menciona, sin embargo, que dicho resultado se explica principalmente por una profunda caída de las importaciones, cercana al 50%, en el período enero mayo, frente a igual período del año anterior; la reducción de las compras externas de bienes de capital es de 52.1%; ello es una muestra adicional de la profundidad de la recesión de la economía ecuatoriana.
Tampoco se recuerda que las exportaciones del país se han reducido en los primeros cinco meses del año, en más del 11%, frente a igual período del año pasado. Sólo el incremento de los precios del petróleo en el mercado mundial, gracias a la operación del acuerdo de reducción de la oferta, establecido entre los principales productores mundiales, de la OPEP o fuera de ella (básicamente Arabia Saudita, México y Venezuela), han significado un alivio parcial para el sector externo y para el presupuesto fiscal en lo que va del año; las perspectivas apuntan al mantenimiento de dicha tendencia hasta el 2.000.
CONCLUSION
De cualquier forma, entre junio de 1998 y junio de 1999, se ha registrado una devaluación del sucre en 106.9%; y con respecto a diciembre de 1998, en el primer semestre del 1999, la devaluación es de 64.6%, utilizando la cotización del dólar, promedio del período, para compra, en el sistema financiero; considerando la cotización de venta, los porcentajes son de 107.1% y de 64.1%, respectivamente. Ese indicador muestra la magnitud de la pérdida de valor de las remuneraciones en el período analizado, asociada a la desvalorización del sucre; la política salarial del sector público y de las debilitadas empresas privadas dista mucho de acompañar ese proceso, lo que deriva en un profundo deterioro de la distribución del ingreso y eleva significativamente los ya muy altos niveles de pobreza e indigencia en el país. Esa es la razón objetiva que explica la magnitud del descontento social y la expansión de la violencia en el país.
El Indice de la Actividad Económica Coyuntural del Banco Central, a fines de mayo de 1999, con base 1990=100, presenta un nivel de 120.3, comparable sólo con el registrado en Junio de 1994; este indicador viene cayendo en forma prácticamente ininterrumpida desde junio de 1997.
Por otro lado, las últimas estimaciones disponibles señalan un profundo deterioro del producto interno bruto per cápita, que pasaría de 1.619 dólares en 1998 a 1.152 en 1999, con una caída de 28.(% sólo en el presente año; paulatinamente el Ecuador se va acercando a los niveles de ingreso de los países más pobres, susceptibles de acogerse al mecanismo de reducción de la deuda externa.
Pero la gravedad de la crisis y de la recesión rebasan largamente lo que muestran los indicadores macroeconómicos; la crisis real que enfrentan ya no sólo las empresas medianas y pequeñas, sino incluso sectores modernos y dinámicos como los bananeros, los camaroneros y empresas pesqueras de mayor tamaño, se manifiesta en la quiebra de gran cantidad de empresas, según la Superintendencia de Compañías, en lo que va del año habrían cerrado 2.500 empresas y muchas más enfrentan serias dificultades.
La desocupación abierta, medida oficialmente y referida fundamentalmente al sector formal de la economía, habría pasado de 9.2% en marzo de 1998, a 16.9% en junio de 1999; la reducción de la inversión pública y privada, sigue dejando como única alternativa para crecientes sectores de población a las actividades informales, caracterizadas por su fragilidad, inseguridad y bajísimos niveles de ingreso.
No resulta extraño por lo tanto que la emigración de ecuatorianos al exterior haya crecido en forma exponencial en los últimos meses, puesto que se ha convertido en la única alternativa, cada vez más atractiva, a pesar de los riesgos y rupturas asociados, para amplios estratos de población que no perciben ninguna perspectiva clara en el mediano plazo. Sólo una reactivación que priorice la actividad productiva y la generación de empleo, podría cambiar ese oscuro panorama.
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