Ecuador DEBATE Nº 47
LA INTEGRACION EN AMERICA LATINA: UN SOBREVUELO DESDE EUROPA
Marc RIMEZ
Los procesos de integración son procesos largos, que requieren tiempo y paciencia; son procesos de ingeniería social basados en la negociación que tienden a avanzar lentamente y en medio de crisis recurrentes de todo tipo. La superación de las crisis ha sido siempre la mejor forma de seguir avanzando. No caben en la construcción de esos procesos las decisiones de carácter coyuntural o basadas en efectos de moda, las soluciones de fuite en avant, mucho menos cuando pueden tener consecuencias irreversibles para el desarrollo de los países implicados.
El concepto de integración es tan antiguo en América Latina como en Europa. La idea de integración en América Latina viene de las guerras de independencia, a principios del siglo XIX y se ha mantenido desde entonces como un ideal relativamente permanente. En ese sentido, puede hablarse de una conciencia y de una identidad latinoamericana, que se han constituido en parte por reacción a las potencias europeas primero, y al intervencionismo de los Estados Unidos, después. Esa identidad, esencialmente cultural, sigue siendo viva y forma parte importante del imaginario colectivo de las elites latinoamericanas, en particular de una parte de los intelectuales y de la clase política. Hay que tomar en cuenta esa dimensión identitaria y cultural para entender los procesos de integración económica que se llevaron a cabo a partir de los años sesenta.
Esa tradición de la afirmación de la especificidad latinoamericana, respecto a las diversidades nacionales, fue asumida y defendida por la CEPAL, cuyos trabajos tendrán gran influencia tanto en el momento de la creación de los primeros esquemas de integración en los años 60 como de su reactivación en los años 90.
LOS PRIMEROS INTENTOS Y FRACASOS (1960-1980)El período 1960-1980 ha sido marcado por la creación de los primeros procesos de integración regional y subregional (ALALC, MCCA, Pacto Andino entre los más relevantes) sobre la base de la liberalización comercial fundamentalmente. Esos procesos han generado resultados más bien frustrantes en relación con las expectativas de los gobiernos y los actores económicos. Esos resultados reducidos y decepcionantes en particular un estancamiento relativo del comercio intrarregional después de una breve fase de crecimiento acelerado y a un nivel relativamente bajo a pesar de cierto crecimiento en valores absolutos- pueden explicarse por los siguientes factores:
. falta de competitividad de una estructura comercial sobreprotegida, orientada de manera casi exclusiva hacia los mercados internos y con un escaso dinamismo exportador, inclusive dentro de los mercados regionales (quizás con la excepción del MCCA);
. prioridad absoluta otorgada a la integración comercial a través de la liberalización comercial (arancelaria), con escasos elementos de apoyo en los niveles físico (infraestructura), social e institucional ;
. inadecuación de las estructuras institucionales caracterizadas por un fuerte tecnocracismo, aisladas de las realidades nacionales y sin recursos financieros ni poderes de decisión autónomos;
. falta de voluntad política por parte de los gobiernos de los Estados miembros para traducir los discursos en realidades y privilegiar los intereses regionales sobre los intereses nacionales y sectoriales de corto plazo;
. inadecuación de los esquemas a las realidades económicas nacionales, regionales e internacionales en un mundo que empieza una mutación rápida.
CRISIS Y REFORMAS: LOS AñOS 80CRISIS Y REFORMAS: LOS AñOS 80
Los años 80 son de sobra conocidos como la "década perdida" para el desarrollo de la región; aquellos fueron años de crisis económicas, financieras y sociales:. años de los programas de ajuste y de las políticas de reformas estructurales, aplicadas tarde o temprano en casi todos los países de la región. Estas reformas han iniciado la transición hacia un modelo de desarrollo basado en un Estado intervencionista y una industrialización orientada hacia el mercado interno, hacia un nuevo modelo más abierto, con un Estado renovado y reducido y una amplia inserción en el mercado mundial. En ese modelo, la inversión privada y las exportaciones deberían convertirse en la fuente del crecimiento. De las reformas, los costos, socialmente mal repartidos, serán asumidos en el corto plazo, mientras los frutos, igualmente mal repartidos, sólo se harán sentir en los años noventa en ciertos países.
. años también de la redemocratización de la región, con la caída de todos los regímenes militares que habían proliferado en los años setenta;
. años, finalmente, marcados en América Central por los conflictos internos en varios países que en el caso de Nicaragua, desbordaran las fronteras nacionales. Los esfuerzos de negociación en un marco regional que desembocarán en los acuerdos de paz a finales de la década y principios de los noventa será un factor importante de la reactivación de los procesos de integración sobre nuevas bases;
. así de la crisis de la deuda surgirá el Acuerdo de Cartagena y de las negociaciones centroamericanas el Grupo de Contadora. De la ampliación y la fusión de ambos, nacerá el Grupo de Río.
Durante esa década, entre las principales tendencias de la integración latinoamericana, que se confirmarán en los años noventa, se destacan:
. un cambio progresivo en la concepción de la integración: de una visión puramente comercial, basada en la aplicación de instrumentos comerciales negativos (supresión de barreras al libre comercio), se pasa a una concepción más amplia, más económica que comercial, basada en factores positivos, incluyendo el desarrollo de los aspectos productivos y físicos transporte, energía- de la integración;
. paralelamente, se impone una dimensión importante de concertación política que favorecerá la expansión de la integración en la década siguiente;
. la concepción de la integración tiende a adaptarse a las nuevas realidades económicas de la región, al nuevo modelo de desarrollo que se implementa progresivamente, así como a las nuevas modalidades de apertura de la región hacia los flujos comerciales, de capitales y de tecnologías de la economía mundial;
. se nota también un cambio progresivo en la importancia relativa de los actores de la integración; los aparatos gubernamentales aparecen menos implicados y el papel de las estructuras tecnocráticas de las instituciones de la integración se reduce de manera sustancial; se registra una intervención mayor de los actores privados -en particular de los empresarios directamente asociados a las negociaciones comerciales y más abiertos a los imperativos de la competencia interna y de la competitividad internacional. Este nuevo equilibrio es susceptible de traducirse en procesos de integración, negociados por los Estados, que combinan cierta correlación entre instituciones y realidades económicas.
REACTIVACION Y CONSOLIDACION: LOS AñOS 90REACTIVACION Y CONSOLIDACION: LOS AñOS 90
En los años noventa, se observa una explosión de las iniciativas de integración en todos los niveles:
. proliferación de acuerdos bilaterales;
. reactivación y reforma de los acuerdos tradicionales (MCCA, GRAN);
. creación de nuevos acuerdos (Mercosur, Grupo de los Tres);
. participación de los Estados Unidos a nivel subregional a través del TLC con México y Canadá;
. negociaciones multilaterales para la creación de zonas de libre comercio a nivel hemisférico (ALCA), subcontinental (ALCSA) y más recientemente con la Unión Europea (UE).A esta multiplicación de los acuerdos de integración comercial y/o económica, corresponde un fuerte crecimiento del comercio intrarregional, que alcanza cifras históricas superando el 20% de las exportaciones totales, así como una aceleración de la integración física y sobre todo una integración productiva a través del crecimiento de la inversión extranjera directa, y muy en particular de aquella de origen latinoamericano. Esa reactivación de los esquemas de integración regional se inscriben en las tendencias fundamentales siguientes:
Una reactivación, por cierto limitada pero real, de las economías latinoamericanas por lo menos hasta la crisis asiática, como consecuencia de las reformas estructurales internas llevadas a cabo en la mayoría de los países y (quizás sobre todo) de la afluencia de capitales extranjeros directos y financieros- hacia los principales países de la región que pasan a ser considerados como "mercados emergentes";
La profundización y la generalización de las reformas estructurales apertura comercial y financiera, desregulación de los mercados, privatizaciones, reducción del tamaño y redefinición de las funciones del Estado, modernización productiva- llevadas a cabo, con grados diversos, en casi todos los países de la región. Esas reformas se traducen en la implementación progresiva de un nuevo modelo de desarrollo en el cual el mercado y la apertura internacional se convierten en elementos centrales.
La convergencia de políticas económicas, que deriva del punto anterior, las cuales tienen por prioridad el restablecimiento de los grandes equilibrios macroeconómicos y la búsqueda de la competitividad internacional a través, entre otros factores, del desarrollo de las infraestructuras en particular las telecomunicaciones, de la modernización de los servicios públicos, del apoyo a la innovación tecnológica, así como de la reestructuración y de la modernización productiva. Muchas veces, ese último objetivo se buscará a través de intentos -no siempre exitosos como lo muestra la quiebra casi generalizada de los sistemas bancarios en muchos países- de constituir o de consolidar grandes grupos económicos de capital nacional, asociados con capitales internacionales, que sean competitivos en el plan internacional. Esa misma convergencia se encuentra en las modalidades de apertura de las economías de la región a los movimientos comerciales y financieros.
La consolidación de la democracia como régimen político en vigencia en casi todos los países de la región, aún si en varios de ellos la democratización encuentra serios obstáculos heredados de situaciones pasadas o debe enfrentar serios adversarios, tales como grupos de narcotraficantes y sus intermediarios, a veces incrustados en las estructuras del Estado. Ultimamente, se nota también el resurgimiento de formas de populismo autoritario en varios países;Las grandes tendencias estructurantes de la economía internacional, a saber la globalización y la formación de bloques regionales, que imponen nuevos desafíos y nuevas restricciones al desenvolvimiento de las economías latinoamericanas.
A pesar de sus especifidades y de sus dinámicas distintas, los procesos de integración subregional enfrentan ciertos problemas concretos o desafíos comunes para su consolidación, en particular:
. el mejoramiento de los esquemas de libre comercio a través de la supresión progresiva de las barreras no-arancelarias, así como el mejoramiento de las uniones aduaneras;
. la homogeneización y la regulación de las modalidades de competencia a medida que se desarrolla la integración de la producción, bajo el impacto de la inversión directa extra e intrarregional;
. las consecuencias de la integración sobre las desigualdades de desarrollo de las regiones internas y de los países de menor desarrollo relativo, así como el compromiso de programas destinados a reducir esas desigualdades y a promover la integración nacional;
. el financiamiento de los grandes proyectos de integración física y de proyectos de integración transfronterizos;
. las modalidades de integración social en la medida que se desarrollan flujos migratorios entre países de la región;
. la consolidación de la democracia a través de la participación de la sociedad civil.
Detrás de la reactivación y la consolidación de los procesos de integración en América Latina, se encuentran factores comunes que se expresan según modalidades distintas en los diferentes esquemas subregionales. Fundamentalmente, esa situación puede resumirse de la siguiente manera:
. existe una convergencia de intereses económicos, que refleja cierta convergencia de políticas económicas y de los problemas que están enfrentando hoy los países de la región (inestabilidad financiera internacional, sistemas bancarios en quiebra más o menos profunda, recesión productiva, desequilibrios en la balanza de pagos, entre otros );. de manera paralela, existe una fuerte voluntad política de seguir construyendo la integración a pesar de las divergencias de intereses de corto plazo que se exacerban en períodos de crisis y de recesión;
. en el caso del Mercosur, los avances de la integración parecen fundarse tanto en la existencia de intereses económicos comunes, como en la voluntad política del eje Argentina-Brasil de crear un nuevo polo de poder regional, y en particular la voluntad de Brasil de liderar la creación de una zona de libre comercio a nivel de América del Sur (ALCSA);
Por distintas razones, de sobrevivencia económica y política, se encuentra esa misma voluntad política como eje y motor de la integración en América Central;
al contrario, los países andinos parecen ser los que más han sufrido los sobresaltos políticos en los años 90 y los que menos han avanzado en la implementación de las reformas estructurales con excepción del Perú. Eso podría constituir un elemento de explicación de las crisis recurrentes que han afectado la Comunidad Andina estos últimos años y de las fuerzas centrífugas que tienden a desarticular ese esquema de integración.ALGUNAS PERSPECTIVAS: MUNDIALIZACION Y REGIONALIZACIONALGUNAS PERSPECTIVAS: MUNDIALIZACION Y REGIONALIZACION
Como se ha visto hasta aquí, los procesos de integración que siguen siendo fundamentalmente de carácter comercial y económico han registrado avances sustanciales en los últimos 15 años. En particular, se destaca el Mercosur por su dinamismo y su capacidad de resistir a las crisis, revelado por la ausencia de reacciones negativas mayores por parte de los socios de Brasil a raíz de la crisis brasileña y de la devaluación del real. En particular, Argentina ha respondido a la renovada competitividad de las exportaciones brasileñas a través de un ajuste en términos reales de su economía léase recesión y mayor desempleo en un año electoral-, pero sin erigir nuevas barreras comerciales, ni abandonar su esquema de convertibilidad forzada a la par con el dólar. Siempre existe el riesgo de que la recesión regional se traduzca en una reducción del comercio intrarregional, aún más cuando este no alcanza a despegar hasta niveles que lo hagan autodinamizador. Recordemos que el comercio intrarregional alcanza 20% de las exportaciones totales de la región para América Latina y alrededor de 26% para el Mercosur . Hay que comparar estas cifras con el coeficiente del comercio intrarregional de los países de la Unión Europea que gira alrededor del 60%. Paralelamente, tiende a crecer la parte del comercio intraindustrial en el comercio intrarregional. Esta tendencia constituye un claro indicador de la integración productiva que está en curso a través de las inversiones cruzadas tanto de las empresas transnacionales que reorganizan su producción sobre una base regional- como de las empresas latinoamericanas. Entre esas últimas, cabe destacar las inversiones extranjeras de las empresas chilenas a veces filiales de empresas extranjeras, particularmente de capital español- en los países vecinos, especialmente fuertes en el sector de los servicios públicos y financieros. Ese país funciona así como una verdadera plataforma de inversiones regionales, que a su vez tienen un impacto creciente sobre los flujos de comercio regional.
La reactivación y la consolidación de los procesos de integración en América Latina se inscriben en las tendencias fundamentales de la economía internacional que se expresan entre otras por la profundización de la mundialización y de la regionalización. Vivimos hoy día en un mundo tripolar, donde ninguno de los tres polos tiene la capacidad de imponer sus reglas a los otros dos. Una ilustración de esta situación de poder, la constituye el sistema monetario internacional donde se diseñan cada vez más los contornos de tres grandes zonas monetarias ligadas a las tres monedas claves del sistema: el dólar, el euro y el yen. Las reglas del juego entre esas tres zonas no están del todo claras, tampoco se visualiza un acuerdo que permitiría formalizar un nuevo orden monetario internacional y una nueva institucionalidad reconocida por las tres potencias económicas. A ese vacío institucional en el campo monetario, corresponde la más amplia libertad para no decir anarquía- y desregulación del sistema financiero mundial, que se ha traducido en crisis recurrentes durante los quince últimos años. La secuencia acelerada de crisis en Asia, Rusia, en las bolsas occidentales y en Brasil en menos de dos años han llevado a los gobiernos y a las instituciones financieras internacionales a recomendar ahora la adopción de medidas de prevención y de transparencia y, hasta, en ciertos casos de regulación- de los movimientos de capitales de corto plazo. Así conviven un sistema financiero cada vez más global y un sistema monetario más regional.
La constitución progresiva de un mundo tripolar sobre una base regional está tomando formas diferenciadas. Las tres zonas corresponden a las tres grandes potencias: Estados Unidos, Japón y la UE, con sus respectivas zonas de influencia privilegiada con las cuales mantienen lazos económicos y/o políticos privilegiados. Estas relaciones pueden ser más o menos formalizadas e institucionalizadas o al contrario, ser sólo el reflejo de una realidad geo-económica. Así la UE, que es ella misma un espacio económico y político en proceso de formación, tiende a privilegiar los acuerdos de asociación de distinto alcance con los países de Europa Central, con los del Mediterráneo Sur y, a través de la Convención de Lomé con los países ACP (Africa, Pacífico, Caribe) así como desde 1995 con el Mercosur y Chile (que estarían fuera de su zona). Por el contrario no existe ninguna forma de institucionalización entre Japón y los países de Asia del Sudeste, salvo el foro del APEC, a pesar de la vitalidad y la importancia de las corrientes comerciales y de capitales productivos y financieros en esa zona. En el caso de los Estados Unidos, se asiste a una tendencia creciente a la institucionalización de las relaciones económicas privilegiadas con México a través del Tratado de Libre Comercio de América del Norte y con el resto de América Latina a través de las negociaciones formalmente iniciadas para la constitución de una Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) que debería tomar forma en el 2005. Sin embargo, en este caso, el proceso de integración continental se está concretizando más bien a través de la dolarización de las economías latinoamericanas.
En todos los casos, aparece que en la ausencia de reglas del juego claras a nivel mundial o de la dificultad de impulsar esas reglas a la misma velocidad que el propio proceso de globalización llevado a cabo y liderado fundamentalmente por actores privados, existe un interés para consolidar espacios económicos regionales, dentro de los cuales cada una de la grandes potencias tiene cierta capacidad de fijar las reglas. Es en ese marco de juegos de poder regionales, que se entienden los esfuerzos de Brasil para reforzar el Mercosur y constituir una Area de Libre Comercio de América del Sur (ALCSA) antes de que se terminen las negociaciones del ALCA. En ese sentido, globalización y regionalización son altamente complementarios, y no contradictorios. En ese contexto, cabe esperar una consolidación de los espacios económicos regionales en el futuro próximo y mediano.
DOLARIZACION Y UNION MONETARIA
A modo de conclusión, caben algunas reflexiones sobre el proceso de dolarización que está realizando una forma de integración real (de hecho) en América Latina y en el hemisferio. Estrictamente hablando, la dolarización se refiere a la sustitución progresiva de la moneda nacional por una moneda extranjera que va asumiendo paulatinamente las tres funciones de la moneda en el espacio económico nacional . Tradicionalmente, en América Latina, el dólar cumple la función de instrumento de reserva; en los países con un largo historial de inflación tiende a asumir la función de unidad de cuenta en particular para activos financieros e inmobiliarios. Durante los períodos de aceleración de la inflación, la denominación de precios en dólares tiende a abarcar un número creciente de bienes y servicios. Finalmente, sobre todo en las situaciones de hiperinflación, el dólar pasa a sustituir la moneda nacional inclusive como medio de pago. En ese sentido, hace tiempo que las economías latinoamericanas están siendo dolarizadas y ese proceso se ha acentuado en las dos últimas décadas a raíz de las hyperinflaciones que marcaron varios países entre los más importantes de la región durante los años ochenta y de las crisis bancarias y financieras casi generalizadas de los años noventa.
El paso siguiente en el proceso de dolarización, lo dio Argentina en 1991 con la adopción de un regimen de convertibilidad forzada y de currency board (que se podría traducir por "caja de emisión). Según el especialista mundial de la cuestión, el economista norteamericano Steve Hanke, una caja de emisión es un organismo, que puede ser privado, que cumple las funciones de emisión monetaria correspondientes normalmente al Banco Central, pero en el marco estricto de tres condiciones: "una tasa de cambio absolutamente fija en relación con una moneda de referencia (el dólar o el deutschemark); una restricción de libre convertibilidad total (no hay control de cambios); una obligación de conservar en contraparte de la moneda emitida un volumen de reservas en divisas por lo menos igual a 100% de la masa monetaria así creada" .
El esquema de currency board busca sobre todo controlar la inflación y la depreciación de la moneda nacional a veces con éxito. En otras palabras, la masa monetaria depende directamente de la evolución de las reservas internacionales las cuales dependen hoy día principalmente de los movimientos de capitales de corto y largo plazo. El país que adopta este sistema renuncia al ajuste por precios y tiene que hacer el ajuste en términos reales: recesión, desempleo y alza de las tasas de interés reales. Es efectivamente lo que pasó en Argentina en 1995, como consecuencia de la crisis mexicana, y lo que está pasando en ese país hoy como resultado de la crisis brasileña.
En el contexto de esta nueva crisis, así como de la crisis de fin de sexenio anunciada en México, se han oído voces oficiales tanto en Argentina como en México y en varios países pequeños de la región para dar el último paso en este proceso de integración monetaria con los Estados Unidos: la supresión de la moneda nacional y su sustitución por el dólar. Hay que recordar que antes de ser una moneda internacional, el dólar sigue siendo el signo monetario de los Estados Unidos. Al renunciar a tener un signo monetario nacional, los países que adoptarían esa nueva forma de dolarización renunciarían por lo tanto a toda política monetaria autónoma. La masa monetaria pasaría a ser determinada por las reservas internacionales concretamente por los movimientos de capitales de largo y de corto plazo- y la tasa de interés por la Reserva Federal de los Estados Unidos.
Los defensores de esa política tienden a hacer un paralelo con la creación de la moneda única entre 11 países de la Unión Europea, poniendo énfasis en sus ventajas para la economía europea en términos de estabilidad y de crecimiento. Sin embargo, la situación es radicalmente diferente en varios aspectos. Para citar solamente los más relevantes, la creación del euro es el resultado de un largo proceso de unificación monetaria que comienza en 1979 con el Sistema Monetario Europeo, así como de un proceso de convergencia nominal durante la década de los noventa a través del cumplimiento de los famosos "criterios de convergencia" (en variables como déficit público, inflación, tasa de interés, deuda pública, estabilidad cambiaria). El respeto de los criterios fue una condición sine qua non para la participación de los distintos países en el euro. Asimismo, estos países tienen un alto grado de convergencia real (nivel de desarrollo y de productividad similares). Los países mencionados de América Latina que preconizan la adopción del dólar no cumplirían ni de lejos los criterios de convergencia nominal con los Estados Unidos, ni mucho menos los criterios de convergencia real.
Más allá de esas dificultades técnicas que harían insostenibles los ajustes en caso de shocks asimétricos entre los países participantes de una "unión monetaria" de esa índole, una diferencia drástica con la situación europea radica en la institucionalidad y el poder de decisión. En el marco del Banco Central Europeo, todos los países miembros de la zona euro participan de la definición de una política monetaria común y las reservas internacionales son administradas por ese Banco Central. En el caso de Argentina o México, la definición de su política monetaria estaría definida unilateralmente por la Reserva Federal en función de los intereses y de las necesidades de la economía estadounidense. Sus reservas internacionales seguirían dependiendo de su balance en capital. La fragilidad de tales esquemas y sus riesgos potenciales pueden explicar las reticencias expresadas por las más altas autoridades monetarias estadounidenses frente a esas iniciativas.
Los procesos de integración son procesos largos, que requieren tiempo y paciencia; son procesos de ingeniería social basados en la negociación que tienden a avanzar lentamente y en medio de crisis recurrentes de todo tipo. La superación de las crisis ha sido siempre la mejor forma de seguir avanzando. No caben en la construcción de esos procesos las decisiones de carácter coyuntural o basadas en efectos de moda, las soluciones de fuite en avant, mucho menos cuando pueden tener consecuencias irreversibles para el desarrollo de los países implicados.
Investigador asociado del Centro de Estudios de las Relaciones Internacionales de la Universidad Libre de Bruselas. Consultor independiente.
La participación del comercio intrarregional en las exportaciones totales pasó entre 1960 y 1980 de 7.7% a 13.5% para la ALALC, de 7 a 25% para el MCCA y de 1.8 a 3.7% para el Pacto Andino.
Los Programas sectoriales de Desarrollo industrial, elaborados por el Pacto Andino, no fueron nunca realmente llevados a cabo.
Sin mencionar por supuesto los problemas estructurales de la región tales como desempleo, pobreza y desigualdad de la distribución de los ingresos.
Véase, CEPAL, Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe 1998, Santiago 1999
Véase por ejemplo, Pierre Salama, La dollarisation, Agalma/ La Découverte, Paris, 1989
S. Hanke, "Currency boards: la thérapie oubliée" in H. Lepage y P. Wajsman, Vingt économistes face à la crise, Ed. Odile Jacob, Paris, 1999, p. 191.
Sobre la economía política del euro, véase en particular, J.P. Fitoussi (dir.), Rapport sur l`Etat de l`Union Européenne 1999, Fayard Presses de Sciences Po, Paris, 1999
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