Ecuador DEBATE Nº 48
LA POLÍTICA DE LAS AUTONOMIAS
Fernando Bustamante
La solicitud presentada por el Consejo Provincial del Guayas ante el Tribunal Electoral de dicha provincia, con el fin de obtener que este organismo convoque a una consulta popular sobre la autonomía, ha subrayado y, al mismo tiempo, intensificado el debate nacional sobre el tema de la descentralización. Otras provincias están al borde de embarcarse en el mismo rumbo y sumarse a la presión - por momentos abrumadora- que se ejerce sobre el Congreso Nacional para que considere prontamente dicho tema.
La descentralización, en cualquiera de sus variantes, va camino a convertirse en una especie de religión política de nuevo cuño. Es muy difícil encontrar algo más que tímidos reparos a esta palabra "mágica", en la cual la mayoría de los actores sociales y políticos parecen concentrar todas sus esperanzas, resentimientos y afectos. Sería de por si un ejercicio interesante, el desentrañar de qué manera y porqué esta idea (por vaga y confusa que sea) ha capturado de tal manera la imaginación de la opinión pública.
En este aluvión ideológico, los razonamientos y debates técnicos parecen curiosamente fuera de lugar. Las ideas y propuestas que sobre este tema han venido debatiéndose en los foros y organismos especializados, tanto del Estado, de los organismos internacionales, como en los del tercer sector; parecen condenados a seguir a la rastra de las iniciativas de los sectores políticos y de las organizaciones locales animadas por líderes profesionales y empresariales de las respectivas provincias y ciudades.
Este artículo no pretende ponerse en el lugar de este debate técnico, que por el momento ha quedado superado por la voluntad política y por el discurso mítico. Más bien se tratará de intentar entender la lógica de dicha voluntad política y las agendas implícitas de sus animadores. Ello puede implicar un análisis que por fuerza podrá parecer "cínico", como lo es todo intento de reflexión que se pone a distancia de los afectos y pasiones momentáneamente populares.
ALGUNAS RAICES LEJANAS DEL AUTONOMISMO
Antes de penetrar en la lógica política coyuntural del autonomismo, sería conveniente contemplar sus raíces en un marco histórico un poco más amplio. En primer lugar debe reconocerse que su fuerza impulsora fundamental es el "regionalismo", y con especial fuerza el costeño, hegemonizado particularmente por Guayaquil que proporciona un paradigma de honda prosapia histórica. Este regionalismo, sin embargo, ha tenido fases y etapas distintivas, o sea, ha ido siendo resignificado en distintos períodos históricos con la impronta de los sectores dirigentes que le han dado un tinte propio en cada caso.
La actual forma del regionalismo Guayaquileño, tiene, a nuestro juicio, dos raíces confluyentes modernas que lo hacen ser un fenómeno históricamente único: el populismo a partir de los años cuarenta y el empresarial-caudillista a partir de los años setenta. El populismo le da un matiz de resistencia identitaria anti-burocrática que enfatiza el ascendiente moral de las relaciones comunales sobre las asociativas racional-legales. El empresarial-caudillismo liga dicha identidad con una "aristocracia natural" (en el sentido burkeano) quien es depositaria de una confianza no representativa, sino basada en los lazos ético-afectivos de la proximidad, las reciprocidades cotidianas, la deferencia y la intimidad. Los sectores empresariales hegemónicos en Guayaquil, logran, a partir de los años setenta - y con el Social-Cristianismo como vehículo- reconstituir un tipo de lazo entre masa y elite, que podríamos calificar de neo-tradicional e inserto en la ética del "buen patrón".
Este neo-tradicioanalismo es capaz de reciclar la turbulencia del populismo en una lógica de acatamiento y de solidaridad comunal que permite manejar con cierto éxito las tendencias fragmentadoras de la masificación y de la incorporación aluvional de grandes masas de población "disponible" arrojadas al crisol de la metrópoli portuaria. En todo caso, es preciso diferenciar cuidadosamente la historia de sus crecientes contradicciones con Quito y lo que la capital representa.
Tradicionalmente el clivaje político regional en el Ecuador había expresado las tensiones entre sociedades y elites regionales de tipo oligárquico. El regionalismo había servido de soporte a las lógicas de negociación y renegociación de poderes y recursos entre estas elites de arraigo local, entre las cuales la quiteña y la guayaquileña habían sido las más importantes aunque no las únicas. En este tenso pero limitado enfrentamiento, la víctima había sido el estado central. En dicha crónica pero regulada disputa, había siempre un punto mínimo común: que el poder político y social debía ser estrechamente mantenido y vigilado por las respectivas "oligarquías" regionales. De esta manera, las distintas facciones tenían un acuerdo tácito: evitar el surgimiento de un poder por encima de ellas, de un actor arbitral hobbesiano que pudiese enseñorearse sobre todas ellas y que fuese matriz de algún eventual "interés general". El sumario estado nacional, no representaba más que el mínimo apéndice administrativo necesario para proveer ciertos básicos servicios inter-comunitarios y lejos estaba de ser visto por ningún grupo como un "centro", en el sentido propio del término. Incluso este muñón de estado central estaba armado de tal manera que sus aparatos y dependencias se repartieran como "enclaves" del poder señorial directo de las distintas elites locales. Se trataba de un estado patrimonialista/minimalista que encarnaba en su funcionamiento formalmente burocrático las relaciones de poder prebendales de las elites con sus respectivos cortejos sociales dependientes.
Todo esto se vio alterado a partir de lo años setenta. El régimen militar hizo tres cosas que trizaron la entente tradicional inter-élites: en primer lugar intentó llevar adelante un proyecto neo-bismarckiano de construcción de Estado. Por primera vez, desde García Moreno, se llevó a cabo un esfuerzo sistemático para conformar un centro político administrativo por encima de y sin las elites patriarcales regionales. Este centro debía existir en aras de un proyecto nacional abstracto, despegado de los hábitos consuetudinarios de la deferencia/diferencia patrimonialista, y apuntar a objetivos universalistas emanados de una voluntad constructivista "técnica" que no hallaba ya más sus fuentes en sociabilidad comunal, sino en la razón instrumental asociativa del estado de derecho putativamente "moderno". En segundo lugar, el régimen militar liquidó el complejo de la hacienda serrana. Al hacer esto socavó las bases de la reproducción del modelo de vida oligárquico andino, y obligó a segmentos de la elite a buscar otras formas de reproducción no comunalistas. Las elites serranas tuvieron dos alternativas no necesariamente excluyentes: burocratizarse, adosándose a los nacientes aparatos estatales, sea bajo la forma de tecnocracia semi-privada o semi-pública, profesionalizarse o directamente intentar ser una especie de burguesía de estado. La otra vía, que se mezclaba en gradaciones insensibles con la primera, era buscar modelos corporatistas-empresariales que permitieran su continuado desarrollo bajo la protección del nuevo centro. En la sierra, más que ninguna otra parte, aparece un empresariado (de orígen mixto: ex-hacendatario, mesocrático, profesionalizante y con fuertes componentes "nuevos" venidos desde la pequeña empresa local expandida bajo el manto de la protección neo-bismarckiana) apuntalado en posiciones negociadas con el nuevo complejo burocrático-público. En otras palabras, los cambios sociales que el régimen militar produce impactan de manera muy diferencial a la sierra y a la costa.
No se produce nada comparable a lo anterior en la costa y en Guayaquil. La sierra se moderniza mucho más que la costa en términos sociales y empresariales. Una modernización sui géneris, sin duda, fuertemente artificial y "cultivada", anclada en una barroca mezcla de subvenciones, prebendas y subsidios, pero que de todos modos representa un salto importante respecto a la bucólica civilización señorial de otrora. En cambio el complejo social guayaquileño y sus estructuras políticas quedan casi intocadas. El régimen militar no encuentra allí (o no ve) un equivalente comunal a la hacienda, que puede ser el blanco del proceso modernizador. Hay mucha más continuidad entre la sociedad guayaquileña anterior a 1972 y la posterior, que entre la serrana (y quiteña) entre ambos períodos.
Finalmente está el petróleo. El petróleo proporciona el combustible para el proyecto de construcción estatal de los militares y sus asesores civiles modernizantes. Pero el petróleo no solo permite financiar el nuevo complejo neo-bismarckiano, sino que tiene otro efecto profundo. Por primera vez en la historia republicana, el eje principal de la acumulación no pasa por la agroexportación costeña, controlada desde Guayaquil. No es que el complejo agroexportador no haya podido prosperar, pero lo que si le ocurre, es que su acceso relativo al poder político y económico se ve amagado. En cierta forma, el modelo militar y de sus sucesores civiles más directos, implica un reequilibramiento drástico de las relaciones inter-regionales. Por una parte el patriciado guayaquileño, con la disolución de la hacienda serrana y su sociedad comunal, pierde el interlocutor con el cual podía entenderse en términos y lenguajes compatibles; pero además, queda relativamente marginado del control sobre los mayores excedentes de la economía nacional. De ahora en adelante, para definir el reparto, deberá entendérselas no con sus homólogos regionales, sino con un aparato con pretensiones hegemónicas trans-regionales, y que controla recursos y poderes vastamente mayores que los que la propia elite costeña puede monopolizar. Corre el peligro de solo poder acceder a estos recursos y a su control como socio dependiente y segundón del "Leviathan".
Buena parte del poder político y social de la "aristocracia natural" guayaquileña había radicado históricamente en su capacidad de controlar las válvulas del clientelismo local. El nuevo estado petrolero podía contar ahora con recursos mucho mayores y podía intentar canalizarlos por fuera de los conductos clientelares, por vías burocrático-administrativas que se escapaban de las manos de las elites comunales. Esto implicaba el peligro de perder el ascendiente sobre las masas clientelizadas, e incluso la amenaza de su desclientelización. Una masa popular desclientelizada era susceptible de formas de movilización que podían fácilmente hacerle perder su lealtad deferente "natural" frente a la elite comunal. O bien el estado petrolero derivaba hacia formas de autoritarismo centralizante (de tipo peronista), o bien, a través de sus aparatos administrativos, podía abrir las puertas a una re-organización autónoma de las bases populistas sobre la plataforma de nuevas identidades no clientelares (por ejemplo: de clase). Todo esto era, de una forma u otra - sea por la vía de la amenaza jacobina, sea por la de la amenaza clasista -, un desafío potencialmente mortal para la consuetudine patrimonialista.
No es pues raro, que la oposición más violenta y decidida a ambos gobiernos militares haya venido precisamente de Guayaquil y de sus cúpulas político-sociales. Mientras las élites serranas se des-comunalizaban (al menos en las zonas más urbanizadas) y se "nacionalizaban", las costeñas, y sobretodo las guayaquileñas, se atrincheraban en una postura cerrilmente defensiva, que aún era posible porque su control de las formas de producción tradicionales de su región no había sido tocada por el "nacionalismo-revolucionario". Se ha criticado a la Revolución Liberal el haber dejado intactas las bases del poder latifundista serrano, y haber, por tanto, truncado sus propias posibilidades modernizadoras. Podría, inversamente, decirse, que el nacionalismo revolucionario dejó en pie las relaciones de poder tradicionales en la costa, dejando abierta la puerta para la reacción posterior de sus elites habituales (asi como el carácter incompleto de la revolución liberal abrió las puertas para décadas de reacción clerical-conservadora-latifundiaria).
En todo caso, la estrategia política de las elites guayaquileñas despues de su fracaso de 1978, fue clara: no resultaba fácil desmontar el estado petrolero neo-bismarckiano, pero podía intentarse al menos controlarlo. Este control, por cierto, no significaba ponerlo al servicio directo de la reproducción social de la "aristocracia natural" costeña. Dicho estamento no necesita para nada de los buenos oficios de una burocracia racional-intrumental (por débil que esta sea) para manejar sus asuntos comunales. El ethos patriarcal de la "fronda" patricia se apuntala en la gestión directa del poder personalizado de sus miembros: las dispensaciones que reproducen la deferencia/diferencia deben ser siempre presentadas como el ejercicio de un poder personal, carnal, presencial y próxima del "pater", y no pueden nunca regirse ni por los asomos de un poder impersonal o despersonalizado armado en torno a reglas. Ese poder debe ser un poder de la (buena) voluntad , no de un conjunto abstracto de derechos u obligaciones formales y sin acepción de personas (Alvaro Noboa ha explotado este ethos de manera particularmente cruda y efectiva en años recientes).
Pues bien, si no se trata de poner el estado al servicio de la elite comunal, sí es posible, conveniente y hasta necesario poner sus recursos al servicio de la reproducción de sus redes de poder local. En otros términos, se trataba de recanalizar los recursos del estado petrolero, desde el proyecto inconcluso (y que los políticos-técnicos debían culminar: ej: Oswaldo Hurtado, Alberto Dahik, Rodrigo Borja, etc.) de construcción estatal-nacional, a la realidad arraigada del comunalismo porteño (y de sus elites regionales aliadas).
LA ESTRATEGIA DE LOS ULTIMOS 20 AÑOS
Esta fue la estrategia de los partidos políticos guayaquileños desde 1979 hasta 1996. Ella era compatible con una disposición política "ofensiva". Por eso se hace referencia a la esperanza de poder construir una especie de hegemonía nacional. Al menos en el caso del Social-Cristianismo parecía posible a partir de 1984, convertirse en un poder de tipo nacional, por medio del cual las elites porteñas podían aspirar a devenir en clase dirigente. Las elecciones de 1992 y 1996 dieron al traste con esta posibilidad, y la abstención presidencial de 1998 fue prácticamente la confesión de esta imposibilidad, un verdadero acto de "arrojar la toalla".
¿Porqué la elite político-empresarial Social-Cristiana fracasó en su esfuerzo hegemónico?. En primer lugar es posible observar que desde 1986 en adelante, las tendencias electorales y de la opinión pública han ido progresivamente arrinconando al PSC en Guayaquil. Su control político de la urbe portuaria se ha hecho cada vez mayor, en la misma medida en que su capacidad de penetración en el resto del país ha ido menguando. Puede atribuirse este fenómeno al extremo servilismo del PSC a una lógica de "ciudad-estado", más que a la propia de una de "burguesía nacional". Y este sometimiento no puede ser visto como una opción deliberada y racional, sino fruto de la racionalidad habitual misma de la política del grupo dirigente que se expresa en el PSC.
La elite guayaquileña nunca ha podido ir más allá de su particularismo urbano. Su horizonte y sus aspiraciones la reducen a renunciar a formas de conducción, que para ser dominantes al nivel nacional, deberían asumir intereses y prácticas que pondrían en cuestión el ethos patricio. La forma de comando basado en el proximalismo familístico, se quiebra cuando es necesario mandar sobre poblaciones y mundos sociales desvinculados del personalismo clientelar. Esta última forma de comando requiere del cultivo de formas de lealtad que explotan el hic et nunca de la familiaridad, y no pueden escudarse en la "distancia" del mando sistémico, de los aparatos despersonalizados o de los comandos burocratizados. El sistema clientelar no funciona,- sin la ayuda de mecanismos centralizadores-, a un nivel supra-comunal. Para poder desarrollar un macro-clientelismo nacional (de tipo peronista), se requeriría los sólidos apoyos de un estado burocrático previamente consolidado y aceptado, pero ello implicaría una disposición centralista previa y una clientela asimismo nacionalizada. Por el contrario, las clientelas de la aristocracia "natural" guayaquileña son locales y las no locales se hallan ya articuladas en torno a otras elites regionales competitivas o, en torno al sistema burocrático-corporativista del prebendalismo estatal. Por otra parte, la coyuntura económica y la larga crisis del agonizante sistema petrolero, han impedido ya desde 1982 disponer de la escala de recursos para hacer clientela nacional sin sacrificar a las clientelas locales de vieja lealtad. De esta forma, el juego clientelar asume- desde 1982- un carácter de suma -cero. Controlar los menguantes recursos estatales significa básicamente arranchar lo que se pueda para los propios deudos locales y transferir los costos a las clientelas más distantes. Así, la pragmática patricia debe por fuerza alienar a los electorados distantes y erosionar las propias bases de reproducción de estos, si ha de sostener la lealtad de los propios. La estrategia ganadora del poder Social-Cristiano en Guayaquil se reduce, pues, a una vigorosa labor reivindicativa en pro de su ciudad, y renuncia progresivamente a la posibilidad de ser vocero de un electorado nacional.
LA ACTUAL FIEBRE AUTONOMISTA
Entender la actual coyuntura autonomista requiere introducir un elemento adicional en el análisis. Se ha sostenido que la raíz más antigua del autonomismo se encuentra en el regionalismo costeño, y en particular en el de Guayaquil. Pero también se ha dicho que éste se ha ido identificando cada vez más con el partido Social Cristiano y sus capas dirigentes. Este partido se ha ido progresivamente cantonalizando y haciendo más particularista. ¿Cómo es posible entonces que el actual furor anti-centralista aparezca como una idea-fuerza que arrastra a grandes segmentos de la opinión pública no solo en Guayaquil y sus provincias aledañas, sino que también a crecientes sectores de la opinión pública nacional?
Para poder entender esto debe hacerse alusión a otros procesos de la última década que son por completo independientes de la política regionalista costeña, pero que confluyen y se potencian con ella a partir del último lustro.
Estos procesos se relacionan con una inflexión crucial en el concepto de democracia. La democracia ha sido clásicamente concebida en nuestro país desde la perspectiva jacobina. Se refiere a la formación de un espacio central de la política, desde donde y en donde se igualan las personas en la matriz abstracta de la ciudadanía. Esta igualdad se construye a partir del desmontaje de los particularismos y de aquello que hace diferentes a las personas. Proporciona un espacio o lugar común donde, en principio, y a pesar de cualquier otra diferencia (tendencialmente reducida a la irrelevancia), los miembros de la sociedad se encuentran como equivalentes. Al margen de la problemática realidad empírica de este concepto en una sociedad tan estamental como la ecuatoriana; al menos el imaginario democratizador se apoyaba en ésta noción. Democratizar era garantizar el acceso igualitario a este lugar común, y requería la anulación de esas realidades particulares que reproducían la diferencia y creaban desniveles de acceso.
Sin embargo, en años recientes, el imaginario democrático sufre una torsión significativa. Esta torsión resignifica la igualdad, como igual derecho a la diferencia. Ahora, la ciudadanía se expresa en la posibilidad de llevar adelante proyectos de vida particularistas contra la tendencia niveladora de la democracia de ciudadanos. Democratizar es dar poder a lo específico, significa protegerlo frente a cualquier pretensión homogeneizadora. La validación democrática de los sujetos se ancla en la capacidad que estos tienen para darse un status específico, propio y diferencial. Por lo demás esta nueva concepción "participacionista" de la democracia termina rimando muy bien con el ethos estamental tradicional, que valida a las personas por su capacidad de darse fueros privativos y excluirse de la condición desvalorizada de ser "gente común". La estrategia de la construcción del "yo" estamental apunta a alejarse de la igualdad, porque el igual es "común", y por tanto carente de una esencia privativa, que es la única que puede dar valor a las subjetividades. Es eso lo que le da su carácter profundamente ambiguo, por ejemplo, al movimiento indígena, que es a la vez afirmación de la diferencia post-moderna y revitalización del habitus estamental pre-moderno.
La concepción de la democracia como derecho a la diferencia y a la autonomia de las diferencias, se une con la difusión de una especie de idealización "neo-toquevilleana" de lo local. En este imaginario, se acepta que la autonomía y libertad de los individuos se realiza mejor en el seno de las relaciones socio-políticas proximales, y además se asume que las comunidades locales pueden ser espacios de auto-gobierno "naturalmente" más auténticos que los grandes aparatos y conglomerados político-administrativos. Es más, existe el supuesto tácito que estos grandes aparatos de alguna manera han aparecido como expropiación y alienación de alguna putativa original libertad aldeana. Lo que parece estar en la mente de muchos de los acólitos de lo local, es la imágen más o menos fantaseada de unas comunidades locales, relativamente igualitarias, unidas por lazos de solidaridad mecánica, por una moralidad y afectividad compartida y por intereses homogéneos. Viene a la mente el idílico "Shire" de los hobbits de Tolkien, proyección fantaseada a su vez de la aldea anglo-sajona o de las comunidades estadounidenses de la primera mitad del Siglo XIX. Sobre este espacio igualitario y solidario, los grandes aparatos se imponen como una pesada losa, que reduce a una común impotencia a los antes libres sujetos de esta democracia comunal imaginada. Tal vez la descripción Tocquevilleana de las comunidades estadounidenses de su época, o de la vida aldeana nor-europea de antaño, pueda ser una descripción adecuada de algo que alguna vez fue real. Pero sin duda es una broma cruel cuando se trata de entender las realidades de poder local en el Ecuador. Ciertamente lo local es casi siempre, -en el Ecuador- el escenario de profundas estratificaciones, diferencias etno-culturales y desniveles de poder. El gamonalismo y el cacicalismo se han nutrido de estas diferencias y el poder local ha revestido precisamente esa forma patrimonial y feudal. Dar poder a lo local siempre fue una forma de defender y reafirmar el poder de los "pequeños señores" sobre sus séquitos y clientelas. En cambio, el jacobinismo, cuando era progresista y "moderno", era la forma de disminuir y poner bajo control la opresión local, creando una instancia compensadora de nivel superior Asegurar la igualdad ciudadana significa levantar un macro- espacio político que sirviera de contrapeso a las tendencias opresoras pueblerinas: un lugar a donde los débiles pudiesen recurrir para equilibrar, aunque sea parcialmente, su natural desventaja social frente a los gamonales u otros señores comarcanos.
El discurso de la "devolución" de poder a los niveles locales, se presenta como una devolución de un poder que alguna vez tuvieron o pudieron tener los habitantes de las ciudades, pueblos y provincias. Pero desgraciadamente ese poder nunca lo tuvieron, y no lo tienen tampoco ahora. Los beneficiarios de esta devolución pueden ser, fácilmente, unos nuevos empresarios de encomienda, unos neo-gamonales prestos a usar la descentralización para acaparar los recursos comunes en sus estrategias de reproducción cacical.
De todas formas, la retórica de la democracia de la diferencia hace de puente entre el particualarismo regionalista y una concepción tendencialmente universalista de la política. En efecto, permite presentar el proyecto "defensivo" del empresariado social-cristiano como una demanda de interés común. No se trata ya más de crear un Guayaquil enclaustrado y relativamente impermeable a las tendencias de la política nacional y a la acción del estado: un Guayaquil seguro para la reproducción de la consuetudine patricia y de la hegemonía a ella asociada. Se trata ahora de la defensa de una causa que todos los ecuatorianos pueden hacer suya: la revitalización de los poderes cercanos, íntimos, propios del auto-gobierno, frente a un Leviathan que a más de ser inepto es opresor. El regionalismo se semantiza de nuevo, ya no como la defensa de posiciones privilegiadas de ciertas elites comunales, sino como produndización de la democracia, entendida ahora como la democracia de la diferencia, que tiene como sujetos a todos los ecuatorianos que no son servidores directos del Leviathan. Este biribirloque ideológico puede sorprendentemente crear una suerte de genérica comunidad moral de intereses entre León Febres Cordero y las nacionalidades indígenas, entre los cabecillas de las ciudades de provincia y las grandes familias metropolitanas, entre los peones de plantación y los habitantes del suburbio. Es una coalición ganadora.
Sin embargo, la descentralización, bajo las actuales condiciones nada tiene que ver con la democratización. Es ante todo el grito de batalla de viejas o nuevas elites regionales, étnicas y comarcanas que han renunciado a lo nacional y que desean reducir el estado nacional a un rol previo a 1972. Al hacerlo, esperan recuperar el control de los recursos y poderes que el estado petrolero había concentrado, y así repotenciar las formas de reproducción patrimonialista y neo-gamonal de las elites comunales. Este intento "feudal" tiene como antecedente la previa renuncia a cualquier aspiración de hegemonía nacional, el reconocimiento de que no es posible traducir (en tiempo de escasez) las lógicas clientelares locales a un proyecto de nación universalista, y que por tanto cada elite debe replegarse sobre si misma y sobre su espacio de control directo, para asegurar desde allí sus propias formas de vida y dominio habitual. Tal como está planteado el tema, el grito de las autonomías es la campanada fúnebre de cualquier proyecto de democracia de ciudadanos, y es el inicio de una etapa de renacimiento para el estamentalismo familiar-corporativo y cacical. En vez de una mayor democracia "participativa" puede fácilmente esperarnos a la vuelta del camino una confederación de "aristocracias naturales", incluidas por cierto las indígenas. Una descentalización como la soñada por los demócratas de la diferencia, requeriría en primer término una profunda reforma social y cultural de las bases de los poderes locales, estamentales y corporativos. El mero reparto de los andrajos que cubren al estado central avanza solo en sentido contrario: hacia el reforzamiento de la estratificación tradicional y hacia un nuevo pacto colonial.
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