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FOMENTO
DE LA ÉTICA EN LA GESTIÓN PÚBLICA
Combate
a la corrupción judicial
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Por: Dr. Manuel Villoria
Universidad Rey Juan Carlos - Instituto Universitario Ortega
y Gasset
Madrid, España
LA
CORRUPCIÓN FAVORECE LA DESLEGITIMACIÓN de las instituciones, pues éstas
ya no garantizan las reglas del juego; además, las instituciones
socavadas por la corrupción incentivan la aparición
de corruptos que presionan para romper con la equidad del sistema.
Con ello, el mercado desaparece en sus términos ideales,
pues la competencia y la información perfecta dejan lugar
al abuso de poder, al fraude y a la manipulación de las
reglas del juego. En ese contexto, la inversión privada
nacional e internacional se retrae y deja a los países
estancados en su situación previa o la empeora.
En economías en transición,
la corrupción ha permitido el desarrollo de los oligarcas
que manipulan la formulación de políticas e, incluso,
configuran nuevas reglas del juego para su propio beneficio.
Cuanto más se deteriora el sistema, los incentivos para
la captura del Estado son mayores, pues los beneficios son más
evidentes.
Los más débiles
son los más perjudicados por estas actuaciones. También,
si se permite, incentiva el desarrollo de burócratas que,
en lugar de ayudar, "crean problemas" a los ciudadanos
para extraerles recursos. Promociona la presión para el
impago de impuestos a cambio de beneficios económicos
a los recaudadores, además de la eliminación de
normas que perjudiquen fiscalmente a los corruptores. La corrupción
incentiva el pago de sobornos para la obtención de contratos
o para la concesión de empresas privatizadas, pero estos
contratistas o adquirentes tienden a maximizar el beneficio a
corto plazo, dada la inseguridad con la que operan en un mercado
donde todo depende del mantenimiento en el poder de políticos
amigos. Los resultados para la economía nacional son muy
perjudiciales.
Efectos de
la corrupción
La corrupción judicial,
dentro del conjunto de la corrupción, es uno de los elementos
más perjudiciales del fenómeno. A la inversa, una
judicatura honesta y eficaz es un elemento esencial en la lucha
contra la corrupción fuera del sistema. Así, analizando
los efectos antes enunciados, podemos ver lo siguiente:
1. Los
jueces corruptos no van a perseguir el fraude fiscal o económico
ni el blanqueo de capitales vinculado a la delincuencia de gran
nivel. Con ello, favorecen el desarrollo del impago de impuestos
e incluso, la conversión de delincuentes peligrosos en
verdaderos oligarcas. Una judicatura corrupta se integra en el
negocio con peligrosos grupos criminales que constituyen un reto
al poder del Estado. Al dejarles expandir su poder, su capacidad
de presión y control del Gobierno lleva al desarrollo
de un régimen criminal y corrupto sistémicamente.
Si, por el contrario, existen jueces honestos y eficaces, los
delincuentes encuentran muchas más dificultades para su
acción y los costes de su acción ilegal reducen
la presencia de tales grupos. También mejora sus ingresos
el Estado y, con ello, se sientan las bases para políticas
que ayuden a la ciudadanía.
2. La
institución más importante en la garantía
de los derechos de propiedad es la judicatura. Los jueces conocen
de los casos civiles y mercantiles, del impago, de los fraudes,
de los límites de la propiedad, de los derechos reales,
etc. Si los jueces no cumplen con su obligación de garantizar
estos derechos, los propietarios tendrán que utilizar
métodos mafiosos o criminales para protegerse, con la
consiguiente quiebra del Estado de Derecho. Si quien quiere comprar
una casa no sabe realmente a quién pertenece, no la comprará,
con el perjuicio doble para él y para el que quiere honestamente
venderla. Pero si, comprándola de buena fé, se
encuentra estafado, acudirá al juez correspondiente para
que tutele sus derechos. Si los jueces, en estos casos, actúan
de manera corrupta, el mercado inmobiliario se convierte en una
realidad distorsionada e ineficaz para satisfacer preferencias.
Las reglas del juego honesto se han roto y los ciudadanos tienen
incentivos para penetrar en el juego de la violencia y el crimen.
Una judicatura intensamente corrupta impide la existencia del
mercado.
Por el contrario, jueces honestos
y eficaces analizarán los casos que se presenten ante
ellos y procurarán tutelar los derechos de los propietarios
y de los compradores de buena fé, sancionando las conductas
ilegales o abusivas, restaurando, en definitiva, las reglas del
juego del mercado basadas en la competencia y en la información
veraz.
3.
Unos jueces corruptos no van a controlar una Administración
que contrata incumpliendo las normas, que distorsiona la libre
concurrencia de ofertas y/o que adjudica siguiendo la regla de
que "obtiene el contrato el que más paga al decisor".
Todo ello provoca que los contratos no cumplan los fines para
los que debieran nacer, que los empleados tengan incentivos para
demandar sobornos, que las empresas tengan incentivos para usar
sus fondos no en inversiones y en buena ejecución de contratos,
sino en pagos corruptos y en tejer redes de acceso al poder.
Sin embargo, jueces honestos controlan los actos de la Administración
y sancionan no sólo las conductas penalmente perseguibles,
sino también las actuaciones de la Administración
que incumplen normas administrativas e incluso, aquellas que
reflejan que ésta no ha actuado sometiéndose a
los fines que justifican su existencia. Con ello, la sociedad
en su conjunto mejora.
4. La
corrupción de la judicatura permite la impunidad de los
políticos corruptos, los cuales potencian actividades
que les permiten garantizar sus beneficios, pero no aquellas
que benefician a la colectividad. Esta impunidad, unida a la
ineficacia que la política de saqueo del Estado genera,
produce una deslegitimación del sistema político
y, en concreto, de la democracia como régimen, favoreciendo
el surgimiento de derivas autoritarias que, a su vez, tarde o
temprano permiten mayor corrupción en los niveles superiores
del Gobierno. Una judicatura honesta puede reducir la expansión
del fenómeno y la transmisión a la sociedad de
mensajes fortalecedores de la legitimidad de las democracias.
En resumen, la corrupción
judicial juega un papel extraordinariamente perverso para la
gobernabilidad democrática y la mejora de las condiciones
de vida de la inmensa mayoría de la población.
Cómo
estudiar la corrupción judicial
Para estudiar la corrupción
judicial es preciso no olvidar que ésta se produce en
el marco de un sistema económico, político y social.
Por ello, conviene realizar, en cada caso concreto, un estudio
de su origen y causas generales, para, posteriormente, intentar
definir cuál sería el entorno idóneo para
una actuación judicial honesta y eficaz. Finalmente, de
la diferencia entre donde estamos y donde quisiéramos
llegar pueden surgir medidas realistas y eficaces que ayuden
a realizar el tránsito.
Desde donde
se parte.
En algunos países se ha
caído cerca de lo que denominaría el círculo
vicioso de la corrupción (ver figura 1) y la deslegitimación
del sistema político. En este círculo se parte
ya de una situación en la que la ciudadanía desconfía
fuertemente de los partidos políticos, desconfianza que,
en ocasiones llega a las propias instituciones políticas,
y que acaba desembocando en desafección política
primero (desconfianza hacia la acción política
y los partidos) y, más tarde, en apatía e, incluso,
en alienación respecto al sistema político y los
valores de la democracia. Evidentemente, a ello contribuyen unos
partidos políticos prebendalistas, partidos cuya única
ideología real es el poder, por la capacidad que éste
da de repartir cargos y prebendas entre sus afiliados y simpatizantes.
El Estado es un botín que hay que repartirse mientras
se está en el cargo. Partidos, además, que no tienen
incentivos fuertes para el cambio profundo - sí para los
maquillajes- pues la ciudadanía está tan apática
que abandona toda rebeldía y respuesta sólida y
sistemática. Sí puede haber respuesta explosiva,
sin rumbo, o voto al outsider populista que, cuando gobierna,
no hace sino empeorar las cosas.
Una vez en el Gobierno, el partido
o partidos beneficiados por la ayuda empresarial proceden a institucionalizar
dichos apoyos. Por una parte, devolviendo favores a través
de privatizaciones, desregulaciones, contratos, concesiones o
normativas fraudulentas. Por otra, exigiendo nuevas derramas
que ayuden esta vez a mantener unas finanzas sanas al partido
y a sus dirigentes.
La Administración no puede,
al no existir un funcionariado profesional e inamovible, oponerse
o dificultar este robo sistemático; antes bien, coopera
en la actuación para mantener el cargo o, incluso, desarrolla
sus propios mecanismos de financiación personal a través
de las "mordidas" más o menos institucionalizadas.
La prensa, dominada a través de la propia publicidad institucional,
o mediante los grandes acuerdos con los propietarios, no puede
vocear suficientemente la corrupción de la que tiene noticia.
Finalmente, los casos de corrupción que, milagrosamente,
llegan a la judicatura son sistemáticamente archivados
o provocan sentencias absolutorias, salvo casos excepcionales
en los que se decide generar algún "chivo expiatorio".
Los jueces saben que su cargo
depende de los políticos que los nombraron, o que desde
las instancias superiores del poder judicial podrán paralizar
su carrera si actúan de forma imparcial, por lo que son
cooptados para mantener un marco de impunidad para el poder establecido.
Esta impunidad genera, aún, más desconfianza y
desafección. Precisamente esa desafección puede
contribuir a que el partido en el poder consolide una red de
apoyo económico, mediático, judicial y administrativo
que le permita reducir la igualdad de oportunidades electorales
y haga muy difícil la alternancia, con lo que se consolida
un modelo semidemocrático.
De todo este relato, algunos
países participantes han participado o participan en alguna
medida, aunque existen notables diferencias. Por ejemplo, México
está inmerso en un proceso profundo de cambio que tiende
a eliminar una parte importante de los factores del círculo
vicioso, aun cuando en un país tan inmenso la realidad
es difícilmente controlada desde el centro. Perú
también está huyendo de un modelo muy cercano al
círculo vicioso antes descrito. Colombia tiene un problema
previo al propio del círculo vicioso, el de recuperar
el monopolio de la violencia legítima para el Estado,
pues donde existe Estado colombiano los avances en esta materia
han sido destacables. Bolivia ha trabajado bastante en la eliminación
de los incentivos a la corrupción, reduciendo el botín
disponible, y ha generado interesantes programas de lucha, no
obstante, la implantación sigue siendo baja y, en el ámbito
judicial, bastante baja en los niveles inferiores del sistema.
Ecuador tiene también avances en la programación
y diseño, aunque la implantación de las medidas
es aún muy mejorable. En Guatemala falta la necesaria
cooperación política.
A dónde
quisiéramos llegar.
La situación de la que
se parte en algunos países en la lucha contra la corrupción
en general, y, en particular, en la lucha contra la corrupción
en el sistema judicial es muy diferente a la hasta ahora expuesta.
Algunos de los países de la Unión Europea encabezan
la lista de los países menos corruptos del mundo y su
situación se acerca al círculo virtuoso de la ética
pública. En él, se parte de una sociedad con cultura
cívica, es decir, con confianza intersubjetiva, consenso
sobre las instituciones políticas y las políticas
públicas esenciales y tolerancia. Esta sociedad que confía
en su gente tiene una densa red de organizaciones y asociaciones
voluntarias de todo tipo que favorecen el desarrollo económico
y el funcionamiento del mercado (Putnam, 1993). Ese capital social
también favorece la existencia de votantes bien informados,
participación política, implicación ciudadana
en la elaboración de las leyes, respeto al derecho y control
del poder político y de la Administración (Boix
y Posner, 2000).
Los partidos políticos
tienen mecanismos claros de democracia interna y altos grados
de transparencia en su funcionamiento y financiación.
El Estado de Derecho se manifiesta diariamente en la acción
de gobierno, pues el Ejecutivo respeta las normas y procura garantizar
el respeto colectivo de las mismas.
Para ello, es fundamental un servicio civil de carrera estable,
profesional y no sometido a los cambios políticos. Cuando
fallan los mecanismos de control interno en la Administración
y surgen casos de corrupción, la prensa libre los airea
y denuncia. El Ministerio público lleva adelante con imparcialidad
las investigaciones sobre corrupción y los jueces juzgan
con independencia los casos. No existe impunidad y la corrupción
demostrada es sancionada severamente, no sólo desde una
perspectiva legal sino también social.
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