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Independencia
judicial y Estado de Derecho
Por: Dr.
Santiago Andrade Ubidia
Magistrado de la Primera Sala de lo Civil
y Mercantil de la Corte Suprema de Justicia
COALICION NACIONAL POR LA JUSTICIA
EL
ARTICULO 1 DE LA CONSTITUCION Política de la República,
reformada y codificada que rige desde el 10 de agosto de 1998,
se inicia con la declaración de un principio fundamental
que es de enorme importancia y que caracteriza a los Estados
contemporáneos: afirma que el Ecuador es un Estado social
de derecho.
No existen antecedentes al respecto
en nuestros textos constitucionales y parecería ser que
no siempre se aprecia la trascendencia de la incorporación
de este principio a la Carta Fundamental. Declaración
tan importante no puede quedar en simple enunciado lírico
ni en letra muerta. Sobre todo cuando en el horizonte de la patria
se divisan negros nubarrones fruto de la arbitrariedad, la prepotencia
y la ignorancia entronizadas en las más altas esferas
del poder público, es necesario comprender a cabalidad
lo que significa que el Ecuador sea un "Estado social de
derecho"
El Estado es "Estado de
Derecho cuando realiza la idea de Derecho limitando jurídicamente
su actividad y el poder de que dispone para desarrollarla"1
y plantea exigencias en un doble aspecto: 1) en cuanto al expediente
técnico para combatir la arbitrariedad, y 2) en cuanto
incorpora una idea de justicia que satisfaga las exigencias éticas
prevalecientes en un país y en un momento histórico
determinado.2
Democracia
y Estado de derecho
El Estado de derecho es consustancialmente
democrático. No puede imaginarse siquiera un Estado de
derecho en una organización autocrática u oligopólica.
Por ello, los constitucionalistas alemanes Waldemar Besson y
Gottard Jasper,3 señalan que: "Una democracia
libre, que involucre la participación de los miembros
de la sociedad en el proceso político democrático,
requiere de una adecuada organización jurídico-estatal.
Democracia y Estado de derecho constituyen una unidad indivisible,
entendiéndose por Estado de derecho a todos aquellos principios
y procedimientos que garantizan la libertad individual y la participación
en la vida política." Existe una oposición
total e irreconciliable entre el Estado de derecho y el Estado
policiaco y autoritario, en el cual el sistema judicial no es
sino uno de los instrumento más de la maquinaria del Estado
o del partido, por lo que no existe la seguridad de contar con
un juicio justo conducido por los jueces naturales, sino que
los encargados de impartir justicia son funcionarios sumisos
que actúan conforme las órdenes que les imparten
quienes detentan el poder, esto determina que todos los ciudadanos4
se vean permanentemente expuestos a la más variada gama
de atropellos, en un clima de desconfianza y recelo.
Además, no hay seguridad
jurídica porque se reforman las leyes en cualquier momento,
dándolas el contenido que mejor se acomode a los intereses
e inclusive al capricho de quien detenta el poder, e inclusive
dotándolas de efecto retroactivo, con lo cual se criminaliza
conductas que eran perfectamente legítimas cuando se realizaron,
endureciendo penas en perjuicio de los ya condenados por infracciones
y privando a los ciudadanos de derechos válidamente adquiridos.
Los citados profesores Besson
y Jasper señalan que ocurre todo lo contrario en el Estado
de derecho democrático, en el cual "los funcionarios
públicos quedan sujetos a la ley y al derecho." En
efecto, todos los ciudadanos del Estado son iguales ante la ley,
por lo tanto, todos pueden hacer valer sus derechos, inclusive
ante el poder político y aun si otras instancias políticas
se lo pretendieran negar. En particular les asiste el derecho
al libre desenvolvimiento de la personalidad. En este concierto,
el velar por la preservación y la garantía de este
derecho es el fin primordial del Estado de derecho y, por esta
razón, el propio Estado limita toda actividad pública
en beneficio de la libertad de sus ciudadanos. Las autoridades
sólo pueden actuar cuando a tal efecto les ha sido conferida
la competencia necesaria, la que no pueden atribuirse por iniciativa
propia, ya que la Constitución y la ley son las instituciones
encargadas de esta atribución. "En tal sentido, el
Estado de derecho es siempre un Estado legal y constitucional.
El sometimiento de la autoridad pública al derecho, garantiza
la libertad del ciudadano que sólo podrá verse
afectada mediante expresa autorización emanada de una
ley. La única institución facultada para otorgar
tal habilitación es la representación del pueblo
a través de un procedimiento formal, establecido en la
constitución. Una justicia independiente es la encargada
de velar por la observancia de estas normas. La división
de poderes y el Estado de derecho son, pues, indisolubles."5
División
de poderes y Estado de derecho
Precisamente para poner fin a
la arbitrariedad, al abuso y a la inseguridad jurídica
prevaleciente en el antiguo régimen es que los revolucionarios
franceses establecieron la división de poderes y encargaron
con exclusividad a la función judicial la tarea de administrar
justicia, y si bien en un primer momento no se le reconoció
la competencia para conocer y resolver lo contencioso administrativo,
sin embargo paulatinamente se fue avanzando hasta que hoy día
alcanza este campo y gracias a ello se erige como el control
adecuado de las otras funciones del Estado y como el más
efectivo mecanismo de protección de los derechos de los
ciudadanos de un país.
Una vez que el Estado moderno
asumió en forma privativa y excluyente la función
pública de administrar justicia y quedó abolida
la justicia privada, en el Estado de derecho " esa administración
de justicia se «separa e independiza» como dice Bidart
Campos, de la función legislativa y administrativa, de
forma tal que el Estado actual radica la tarea judicial en órganos
y jueces permanentes, denominados "jueces naturales"
y excluye de esa función a los tribunales de excepción,
especiales o ad hoc."6 Ahora bien, al quedar reservada a la
función judicial la administración de justicia
en forma permanente, exclusiva y excluyente, ello impide en absoluto
que las otras funciones del Estado puedan administrar justicia,
estableciéndose de esta manera la unidad jurisdiccional.
Al respecto, los profesores Besson
y Jasper señalan que "los conceptos vertidos con
respecto a la división de poderes, no son menos válidos
en relación al Estado de derecho. No es una simple institución
dedicada a limitar y controlar al Estado. Así como la
división de poderes contribuye a que el Estado sea más
accesible y transparente para el ciudadano políticamente
activo, el Estado de derecho le confiere al Estado la medida
y la forma a través de la cual el ciudadano puede anticipar
la actitud que adoptará el Estado y prepararse adecuadamente
para la misma.
Sólo en un orden político
basado en la constitución y el derecho, el individuo puede
participar en función de su libre decisión en la
organización de la vida política."7
El principio
de "juridicidad" o de "legalidad" y la independencia
judicial
El principio de "juridicidad",
generalmente conocido como de "legalidad" y que se
ha esbozado en las líneas precedentes, es el soporte de
la independencia judicial y el vehículo de legitimación
social del juez.8 "El Estado de derecho se caracteriza
por su lucha contra la arbitrariedad, esta lucha se plantea primeramente
en el ámbito del poder judicial, sometiendo el juez a
la legalidad y reduciendo al máximo su discrecionalidad"9
La Constitución Política explícitamente
lo señala en el artículo 199, inciso segundo: "Los
magistrados y jueces serán independientes en el ejercicio
de su potestad jurisdiccional sólo estarán sometidos
a la Constitución y a la ley." Esta es otra formulación
del principio de juridicidad o legalidad, la específica
referida a quienes ejercen funciones jurisdiccionales. El artículo
119 de la Constitución Política de la República
establece, de manera general, el principio de juridicidad o de
legalidad: "Las instituciones del Estado, sus organismos
y dependencias y los funcionarios públicos no podrán
ejercer otras atribuciones que las consignadas en la Constitución
y en la ley y tendrán el deber de coordinar sus acciones
para la consecución del bien común". Aparentemente
el artículo 199, inciso segundo, trata de otra materia,
pero si se examina con atención se advertirá que
el postulado central es el mismo, lo que ocurre es que en el
caso de los magistrados y jueces no existe una subordinación
jerárquica que les imponga obrar acatando las órdenes
de los superiores.10
Según la teoría
clásica de la división de poderes, cada uno de
ellos es independiente de los otros; el poder legislativo y el
ejecutivo, poderes políticos, actúan como peso
y contrapeso, mientras que el poder judicial, apolítico,
"jurídico", controla a los poderes políticos,
es en definitiva un contrapoder.11 En una primera época, la competencia
de los tribunales y jueces se constreñía al ámbito
de las relaciones privadas: civil, penal, mercantil, laboral;
pero "el principio de la legalidad implica la necesidad
de un control permanente de la actuación de la administración.
Originalmente Montesquieu asignó esta función de
control al parlamente. Sin embargo, bien pronto quedó
demostrado que el control era mucho más eficaz si era
ejercido por la justicia. La enorme expansión de la administración
en el Estado social moderno, obliga a ampliar los tribunales
en lo contencioso administrativo, que también co menzaron
a volverse cada vez más autónomos. Todo ciudadano
que considere que un acto administrativo no se ajusta a derecho,
puede dirigirse a los mismos para obligar de este modo a que
se verifique si el acto administrativo es procedente o no"12,
lo que está consagrado en el artículo 196 de nuestra
Constitución Política, que dice: "Los actos
administrativos generados por cualquier autoridad de las otras
funciones e instituciones del Estado, podrán ser impugnados
ante los correspondientes órganos de la Función
Ju dicial, en la forma que determina la ley."
Fue uno de los muchos aciertos
de la desventurada Constitución Política de 1967
el haber sustraído del ámbito del Ejecutivo (ya
que era materia de conocimiento del Consejo de Estado) e incorporado
a la Función Judicial el contencioso administrativo.13 Allí
es cuando se inicia una nueva y trascendental etapa en la vida
del país y, si bien ha sido lento (posiblemente en demasía)
el desarrollo de la cultura de juridicidad o legalidad y falta
mucho por alcanzarse un nivel aceptable de protección
jurídica para el administrado, sin embargo se va avanzando
con seguridad por esta ruta que necesariamente se la debe recorrer
para construir un Estado social y democrático de derecho.
Como señala Larrea Holguín, "el máximo
perfeccionamiento de la democracia exige asegurar en la mayor
medida la independencia de todos los funcionarios que tengan
que resolver cuestiones con tenciosas.
Ciertamente esto no se logra
con el simple expediente de encuadrar esos organismos dentro
de la Justicia OrdinariaPero si parece que sea el camino más
adecuado para favorecer una tramitación absolutamente
jurídica, regular e imparcial, el que todos esos Jueces
y Tribunales sean independientes de la Administración
Pública lo verdaderamente importante es asegurar que los
asuntos sean resueltos con criterios objetivos, re glados por
la Ley, con todas las garantías de defensa, y asegurando
la igualdad de los litigantes, aunque una de las partes sea el
propio Estado".
La independencia
judicial, presupuesto del Estado de derecho
Como se ha señalado en
líneas anteriores, la independencia de la Función
Judicial y del quehacer jurisdiccional es uno de los requisitos
sine qua non para que exista un Estado de derecho.
Medina Jiménez señala,
con precisión, que "la independencia del Poder Judicial
constituye un requisito indispensable para la existencia de una
sociedad democrática y, por ende, de un verdadero Estado
de Derecho. A esta conclusión han llegado todos cuantos
se vinculan con el ejercicio de la administración de justicia."15
Como poder del Estado, más
exactamente como poder jurídico (o contrapoder, si se
quiere), la Función Judicial no puede estar subordinada
a los poderes políticos ya que va a controlarlos a fin
de que su actuación se ajuste a la constitucionalidad
y a la legalidad; y quienes administran justicia para ser imparciales
han de ser independientes. Quien es dependiente no puede sino
ser parcializado, porque así lo impone la misma estructura
del poder.
El artículo 199 de la
Constitución Política vigente dice: "Los órganos
de la Función Judicial serán independientes en
el ejercicio de sus deberes y atribuciones. Ninguna función
del Estado podrá interferir en los asuntos propios de
aquellos. Los magistrados y jueces serán independientes
en el ejercicio de su potestad jurisdiccional aun frente a los
demás órganos de la Función Judicial; sólo
estarán sometidos a la Constitución y a la Ley";
la disposición transcrita distingue dos campos: la independencia
de la Función y de sus órganos (independencia orgánico-institucional),
y la independencia de los magistrados y jueces en el ejercicio
de su potestad jurisdiccional (independencia orgánico-funcional).
Ahora bien, el artículo 198 de la Carta Fundamental distingue
tres órganos de la Función Judicial: la Corte Suprema
de Justicia, que fundamentalmente realiza la labor de control
de legalidad en los fallos de los jueces y tribunales de instancia
a través de la casación; las cortes, tribunales
y juzgados que establezca la Constitución y las leyes,
que realizan la labor jurisdiccional propiamente dicha, y el
Consejo Nacional de la Judicatura, órgano auxiliar y de
apoyo a la labor jurisdiccional, que realiza el gobierno interno,
administrativo y disciplinario de la Función Judicial.
El inciso primero del artículo 199 declara que todos estos
órganos son independientes, pero es necesario distinguir;
en realidad la "independencia" del Consejo Nacional
de la Judicatura es en estricto sentido la autonomía que
establece el artículo 119 en su inciso segundo: "Aquellas
instituciones que la Constitución y la ley determinen,
gozarán de autonomía para su organización
y funcionamiento", de allí que inclusive dicho Consejo,
de conformidad con lo que dispone el artículo 1 de su
Ley Orgánica, está dotado de personalidad jurídica
propia, distinta de la del Gobierno Nacional. Sabido que el poder
es un todo único distribuido en tres funciones, ese poder
único goza de una sola personalidad, y mal podría,
en consecuencia, pensarse que una de las funciones que conforman
dicho poder único pueda ser un centro de imputación
jurídica diferente de las otras y del todo. Aún
más, el representante legal, judicial y extrajudicial
del Consejo no es el Presidente de la Corte Suprema de Justicia,
no obstante ser el titular de la Función Judicial y por
lo tanto Jefe de una de los Poderes del Estado, sino que lo es
el Director Ejecutivo, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 21 lit. a) de su Ley Orgánica.16
De lo antes expuesto, el Consejo Nacional de la Judicatura resultaría
ser una corporación pública que tiene por misión
servir a la marcha de la administración de justicia prestando
a los órganos jurisdiccionales un servicio específico;
el "gobierno, administrativo y disciplinario" de la
Función Judicial, pero que no es justicia ni es poder
judicial, aunque por una lógica organizativa del texto
constitucional, se le haya colocado entre los órganos
de la Función Judicial. "La "independencia"
o "autonomía" que puedan ser predicables del
CGPJ17 no pueden por tanto entenderse desde
una categorización puramente apriorística, absoluta
y metafísica, de lo que sea "no depender" (poder
enfrentarse con; y hacerlo con una frecuencia estadísticamente
significativa), sino a partir de su específica caracterización
jurídico-positiva".18 En cambio, los órganos jurisdiccionales
son consustancialmente independientes o, como señala López
Aguilar, apriorística, absoluta y metafísicamente
independientes, por ello es que "no dependen" y permanentemente
se enfrentan con el poder político en guarda del principio
de juridicidad o legalidad. Cada vez que se dicta un fallo en
lo contencioso administrativo o en lo fiscal se está produciendo
este enfrentamiento con el poder político. En realidad
"La independencia judicial no puede ser, en definitiva,
sino el postulado inexcusable que hace socialmente creíble
y recubre de legitimación funcional (ya que no de origen)
a la función jurisdiccional; se predica, pues, del juez
en su función judicial, que es impartir jurisdicción"19.
1 GARRIDO
FALLA, Fernando, "Constitución Española",
Título Preliminar, en: Fernando Garrido Falla et al.,
Comentarios a la Constitución, Madrid, Editorial Civitas,
1980, p. 25.
2 Ibídem.
3 BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, "Elementos del Estado
de derecho: el principio de legalidad en toda actuación
del poder público" en Estado de derecho y democracia,
editado por Josef Thesing, Buenos Aires, Konrad Adenauer Stiftung,
2ª. edición, p. 121, 2000.
4 En
adelante, se emplea la palabra "ciudadanos" en el sentido
que señala el artículo 6 inciso segundo de la vigente
Constitución Política.
5 BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, op cit., p. 122.
6 ZARINI, Helio Juan, Derecho Constitucional, Buenos Aires, Astrea,
1992, p. 729.
7 BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, op. cit., p. 123.
8 "La independencia judicial no puede ser, en definitiva,
sino el postulado inexcusable que hace socialmente creíble
y recubre de legitimación funcional (ya que no de origen)
a la función jurisdic cional; se predica, pues, del Juez
en su función judicial, que es impartir jurisdicción."
LÓPEZ AGUILAR, Juan Fernando, La justicia y sus problemas
en la Constitución.- Justicia, Jueces y Fiscales en el
Estado Social y Democrático de Derecho, Madrid, Tecnos,
1996, pp.50-51.
9 SERRANO ALBERCA, José Manuel, "Del Poder Judicial,
artículo 117", en Comentarios a la Constitución,
op. cit., p. 1190.
10 "La mensurabilidad y previsibilidad de todo accionar
del Estado, son condiciones elementales del Estado de derecho
y exigen que el gobierno y la administración estén
sujetos al imperio de la ley. Todo acto del Estado debe emanar
de una ley, que a su vez debe estar legitimada democráticamente.
El principio de sujeción de la administración a
la ley y al derecho establece que la administración sólo
puede actuar dentro del marco que la mayoría parlamentaria
le ha fijado. La vigencia de este principio no significa que
todo acto administrativo deba estar basado en una expresa instrucción
legal. Ninguna ley ordena a un alcalde o a un intendente acerca
de qué debe hacer en su ciudad, así como tampoco
se instruye al director de una oficina para menores acerca de
lo que puede hacer en beneficio de sus protegidos. Pero en todas
las acciones debe darse el marco de la autorización y
competencia legal. El Estado de derecho no excluye la responsabilidad
creativa de la administración. Pero en caso de colisión,
prevalecen las leyes y no la dinámica individual."
BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, op. cit., p. 125.
11 Por cierto que los postulados antes señalados se hallan
en profunda crisis: "Asistimos, en efecto, a un proceso
ya avanzado de disolución de las formas clásicas
de adopción de decisiones de la sociedades plurales; en
beneficio de formas más o menos novedosas de agregación
-no siempre en clave competitiva- de intereses económicos
en conflicto tendencial. Todo ello condiciona el consiguiente
estrechamiento del margen de opción disponible en la determinación
de las políticas públicas. Y tal fenómeno
se encuentra, nada más y nada menos, detrás de
las dos expresiones politológicamente más notables
de la atmósfera de la «crisis de la justicia»:
la politización de la actividad judicial y la judicialización
de la actividad política. En estas nuevas coordenadas,
crisis del Estado y crisis político-institucional de la
democracia pluralista vienen dándose la mano, tan real
como simbólicamente, para desembocar de consuno en nunca
antes ensayadas cotas de politización de la justicia (de
la actividad judicial y de la decisión judicial) y simultáneamente,
de judicialización de la política (de la actividad
política y de la decisión política). Ambas
son caras de una misma moneda. Crisis del Estado social «clásico»
de la segunda posguerra mundial (en sustitución progresiva
por un Estado postsocial) y crisis de legitimación del
Estado pluralista y democrático van desembocando poco
a poco, en el ya denominado Estado
postpartidocrático y en cuyo contexto asciende, en toda
su com plejidad, la rompiente problemática de la Justicia
/ contrapoder. Dicho con mejor rigor: la Justicia irá
emergiendo con progresiva nitidez como el único poder
genuinamente político, el único poder supérstite
de la antigua idea de Estado, en la medida en que el protagonismo
del contrapoder / justicia va desplazando al viejo y cada vez
más obsoleto dogma del Poder / justicia.": LÓPEZ
AGUILAR, Juan Fernando: op. cit., p. 58
12 BESSON, Waldemar y JASPER, Gottard, op. cit., p. 125.
13 "por encima de todo, la Carta de 1967 tuvo el enorme
mérito de desarrollar por primera vez el importantísimo
capítulo de la jurisdicción Contencioso-Administrativa
y Contencioso-Fis cal": TOBAR DONOSO, Julio y LARREA HOLGUÍN,
Juan, Derecho Constitucional Ecuatoriano, T. I., Quito, Corporación
de Estudios y Publicaciones, 1981, p. 422 .
14 TOBAR Donoso, Julio y LARREA Holguín, Juan: op. cit.,
p. 424.
15 MEDINA JIMÉNEZ, Raúl, "Análisis
de las reformas constitucionales", en Derecho Constitucional
para fortalecer la democracia ecuatoriana, Quito, Konrad Adenauer
Stiftung - Tribunal Constitucional, noviembre 1999, p 227.
16 El artículo 1 de la Ley Orgánica del Consejo
Nacional de la Judicatura, R. O. 279 de 19.03.1998, dice: "El
Consejo Nacional de la Judicatura es el órgano administrativo
y disciplinario de la Función Judicial. Tiene personalidad
jurídica de derecho público y autonomía
administrativa y financiera; su sede estará en la Capital
de la República, y ejercerá sus atribuciones en
todo el territorio nacional, de acuerdo con la Constitución,
la Ley y los reglamentos respectivos." Por su parte el artículo
21 letra a) dice: "El Director Ejecutivo tendrá las
siguiente atribuciones: a) Ejercer la representación legal,
judicial y extrajudicial del Consejo Nacional de la Judicatura".
17 (CGPJ son las siglas del Consejo General del Poder Judicial
español, equivalente a nuestro Consejo Nacional de la
Judicatura).
18LÓPEZ AGUILAR, Juan Fernando, op. cit., p. 50.
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