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DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO
Su
aplicación en casos de desastres |
Por:
Dra. María Elena Moreira
Profesora de la PUCE
www.humanrightsmoreira.com
PESE A QUE LOS DESASTRES
NATURALES
y las situaciones de emergencia imprevisibles como hambrunas,
sequías, epidemias, enfermedades, etc., son acontecimientos
que han convivido con el hombre a lo largo de los siglos, no
existe una reglamentación jurídica internacional
concreta a la que los Estados estén sometidos, tanto para
prever como para mitigar y solucionado las consecuencias de estos
fenómenos. Tampoco a existido un derecho consuetudinario
internacional al respecto. Únicamente ha prevalecido las
técnicas y reglamentaciones administrativas internas de
cada uno de los países que se visto afectados por estas
situaciones, las mismas que tienden a mitigar y solventar los
daños causados antes que a prevenirlos. Probablemente
sólo la Cruz Roja Internacional y otros organismos de
socorro surgidos en los últimos años, sean los
únicos que han aplicado normas relativas a la mitigación
y solución de las consecuencias de los desastres naturales
y de las situaciones de emergencia, concernientes más
a la protección de las víctimas por parte de estos
organismos de socorro, como heridos, enfermos, náufragos,
refugiados, etc., que a normas que obliguen a los Estados a esta
protección. La mayoría de estas normas son más
bien de carácter discrecional.
Luego de la Segunda
Guerra Mundial, con la creación de la Oficina del Coordinador
de las Naciones Unidas para el Socorro en Casos de Desastre con
sede en Ginebra (UNDRO), se han aprobado únicamente Recomendaciones
emitidas por este organismo internacional hacia los Estados Miembros,
para prevenir, mitigar y solucionar las consecuencias de los
desastres naturales, pues, éstos, según las Naciones
Unidas, constituyen un gran obstáculo para el desarrollo
económico y social de los países, por las grandes
pérdidas causadas. Entre estas Recomendaciones se encuentra
la "Estrategia Internacional para la Prevención de
Desastres", propuestas por la UNDRO y aprobada por la Asamblea
General de las Naciones Unidas en su vigésimo noveno y
trigésimo período de sesiones.
Otras disposiciones
internacionales, unas obligatorias y otras discrecionales, que
podrían aplicarse en casos de desastres naturales y otras
situaciones de emergencia serían, a manera de resumen:
- El Manual de Socorro
para Casos de Desastres de la Cruz Roja Internacional.
- El Protocolo sobre el
Estaco de los Refugiados.
- Las Convenciones de Ginebra,
aprobadas en el seno del CICR, en lo concerniente a las víctimas
de los desastres, como enfermos, náufragos, heridos, refugiados,
etc.
- El Estado de la Oficina
de Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.
- Declaración sobre
la Protección de la mujer y el niño en estados
de emergencia o de conflicto armado.
- Declaración universal
sobre la erradicación del hambre y la malnutrición.
La mayoría
de estas disposiciones internacionales han sido estudiadas en
el Capítulo I de este trabajo, por lo que únicamente
estudiaremos en este acápite las diversas Recomendaciones
expedidas por la UNDRO, en el marco de las Naciones Unidas.
Clases de desastres
Los desastres
ocurren de muchas formas. Algunos duran sólo unos minutos,
en los que la increíble violencia de un fenómeno
deja un paisaje devastado; otros duran muchos años, en
los que los efectos de la violencia pueden ser difíciles
de discernir en n momento determinado. Un peligro natural es
una condición del medio ambiente. El dónde y cómo
construye el hombre pueden agravar las condiciones de peligro
de los hombres que allí viven. El término "desastre"
puede referirse tanto a las consecuencias físicas del
fenómeno, como son los daños en los bienes, las
lesiones y las muertes, como a las consecuencias sociales y económicas
a largo plazo del acontecimiento. El autor Charles Fritz, define
el desastre en los siguientes términos:
"Un desastre
natural es un acontecimiento, centrado en el tiempo y en el espacio,
en el que una sociedad (o una comunidad) corre un grave peligro
y experimenta tales pérdidas en sus miembros o pertenencias
materiales que la estructura social queda desorganizada y se
impide el cumplimiento de todas o de algunas de las funciones
esenciales de esa sociedad".
En las primeras
clasificaciones de los desastres naturales se utilizaban categorías
convencionales, como hidrológicos (inundaciones, oleajes
tempestuosos y tsunamis), meteorológicos (huracanes, ciclones,
tifones o tornados) y geofísicos (terremotos y volcanes).
Estas clasificaciones se ampliaron a peligros como la sequía,
las heladas, las plagas, las epidemias y enfermedades y causas
técnicas o artificiales como las inundaciones resultantes
de la ruptura de embalses o los envenenamientos en masa. Los
peligros o los desastres están determinados, en cierto
modo, por la forma en que sus víctimas los perciben.
La UNDRO enfatiza
mucho que toda actividad de prevención y mitigación
anticipada sobre procedimientos de evacuación, será
muy diferente según que la comunidad se enfrente con un
acontecimiento que se repite todos los años o con una
catástrofe que se produce solo una vez en la vida.
Los estudios de los peligros, antes de elaborar un plan para
casos de desastre, son imprescindibles para formular políticas
de información pública ajustadas a la realidad,
un plan adecuado para casos de desastre puede reducir las consecuencias
destructoras de los acontecimientos que más perturba.
Organismos
de socorro en casos de desastre
Servicios
Gubernamentales reguladores y de coordinación.
Estos servicios
son desempeñados por las organizaciones de una sociedad
encargadas de mantener la ley y el orden, principalmente la policía
y el ejército. Esas Organizaciones actúan normalmente
en el plano nacional pero pueden responder a las solicitudes
de otros niveles de gobierno, hasta llegar a los municipios.
Las autoridades públicas pueden dividirse en tres amplios
grupos55:
- Funcionarios Públicos:
alcaldes, gobernadores, concejales, etc., cuyos conocimientos
son en gran parte ejecutivos, administrativos y de gestión
y se ocupan de la dirección de las acciones de socorro.
- Organizaciones de policía
y análogas: capacitadas para actuar por iniciativa propia
en diversas situaciones de emergencia. Sus funciones son hacer
cumplir la ley y mantener el orden público, la seguridad
y la protección, es decir el control social. Sin embargo,
la policía asume un papel directivo en muchos desastres:
sus miembros tienen experiencia en hacer frente a diversas emergencias
cotidianas; conocen la comunidad; normalmente son uno de os primeros
grupos en conocer la inminencia de un peligro; están acostumbrados
a establecer prioridades en las tareas que han de realizar; y
generalmente cuentan con un sistema de comunicaciones y con una
reserva de personal experimentado. Desempeña en los desastres,
por lo menos, cuatro clases de tareas de búsqueda y salvamento;
control del tráfico y de las multitudes; protección
de la vida y de los bienes; y alerta y evacuación.
- Organismos especializados
de servicios que se ocupan de la seguridad y asistencia públicas
y otros servicios técnicos: Departamentos de bomberos,
guardia costera, defensa civil, Cruz Roja, hospitales, departamentos
de obras públicas, cuyas competencias son en gran parte
especificas.
Como se puede
observar, en muchos países la organización encargada
de los desastres forma parte de la defensa o de la seguridad
nacional, aunque puede depender de otros niveles de gobierno
para realizar esta tarea. Algunos países cuentan con una
sola autoridad nacional, como el ejército. Otros tienen
algunas organizaciones locales o regionales con cierto grado
de autonomía (Sociedades nacionales de Cruz Roja, defensa
civil, etc.); aunque puede hacer también un órgano
gubernamental nacional.
De la lista de
países Miembros que según Naciones Unidas son los
"menos desarrollados" y "más gravemente
afectados" por los fenómenos naturales, más
de la mitad carecen de un plan nacional para casos de desastres
o no cuentan con una organización nacional para el socorro
en casos de desastre, aunque parece probable que las fuerzas
armadas o la organización de defensa civil actuarían
como tales si se presentase la ocasión. Las organizaciones
de defensa civil o de emergencia en el plano local o regional
son normalmente muy pequeñas.
Sin embargo,
cuando ocurre un desastre, se produce un aumento considerable
del volumen de la organización, a medida que el servicio
de coordinación utiliza personal de los departamentos
de policía, bomberos, salud, asistencia y obras públicas,
y posiblemente también organismos comerciales o no gubernamentales
privados, como la compañía de teléfonos,
la Cruz Roja, la milicia local o grupos de voluntarios.
Organizaciones
Internacionales voluntarias de socorro
Las grandes organizaciones
no-gubernamentales internacionales de servicio de voluntarios
son conocidas: Caritas Internationalis (Confederación
Internacional Católica de Caridad); Servicios Católicos
de Socorro; Unión Internacional de Protección a
la Infancia; Liga de Sociedades de la Cruz Roja, Federación
Luterana Mundial; Oxfam y Consejo Mundial de Iglesias. Estas
Organizaciones, de las cuales hablaremos en detalle más
adelante, conocidas por "organizaciones no gubernamentales"
en la terminología de las Naciones Unidas, u "organismos
voluntarios", participan a menudo intensamente en el socorro
y la rehabilitación en casos de desastre. La más
importante de estas organizaciones es el Comité Internacional
de la Cruz Roja y las Sociedades Nacionales de todo el Mundo
que forma la Liga de Sociedades de la Cruz Roja. Funciona como
organización doble. Por una parte, es un órgano
internacional, con personal profesional capaz de proporcionar
conocimientos especializados y materiales y de cooperar con los
gobiernos nacionales y con los organismos de las Naciones Unidas
y, por otra, es una organización nacional, con personal
en su mayoría voluntario en el plano local. La Cruz Roja
presta atención considerable a la organización
de servicios efectivos de comunicación e información
públicas en el plano nacional, a más del socorro
a las victimas que es su actividad inherente.
Aspectos jurídicos
Prevención
y preparación par los desastres
Para la UNDRO,
es importante observar que algunos medios jurídicos tradicionales
pueden adaptarse para hacer frente a los desafíos ambientales
que suponen fenómenos naturales tan diversos como los
terremotos y las tormentas tropicales.
1 La medida jurídica
preventiva de carácter más absoluto es la facultad
del Estado de adquirir bienes para cualquier finalidad pública,
sobre todo aquellos que son susceptibles de catástrofes
a fin de que los particulares no se constituyan en ellos, siempre
que paguen una indemnización;
2 En cuanto a la preparación
para los desastres, que según la UNDRO son las medidas
adoptadas para organizar y facilitar el salvamento, el socorro
y la rehabilitación oportunos y eficaces en casos de emergencia.
Todo plan de preparación debe determinar claramente las
obligaciones que incumben a los organismos gubernamentales y
no gubernamentales y a las personas individuales y asegurarse
que no quede ninguna zona propensa a desastres sin un plan de
preparación;
3 En los países
en que se producen con frecuencias desastres naturales, es conveniente
establecer una dependencia de preparación para los desastres.
Es necesario que los gobiernos locales cuenten con sus propios
servicios gubernamentales para casos de desastres y que se encuentren
capacitados para hacer frente a diversos tipo de emergencias,
como son: la policía, los bomberos y las fuerzas armadas;
4 En cuanto a la financiación,
ésta recibe por lo común escasa atención
legislativa; sin embargo, cuando se produce un desastre se necesitan
fondos urgentemente. Como mínimo, es conveniente crear
un comité de financiación para emergencias en casos
de desastres, a fin de conseguir fondos y adoptar medidas en
el caso de que la asamblea legislativa no se encuentre reunida.
También puede estudiarse la creación de un fondo
de reserva para casos de emergencia;
5 En lo que respecta a
la indemnización, es necesario examinar la posición
jurídica de una persona que haya prestado un servicio
personal cuyos bienes se hayan utilizado, y quizá dañado
o destruido, como consecuencias de los esfuerzos gubernamentales
por mitigar los perjuicios causados por un desastre;
6 En lo que se refiere
a la dimensión internacional, la presencia de trabajadores
de socorro extranjeros y el envío de suministros de socorro
desde el extranjero deberían ser tomados en cuenta en
los planes de preparación para desastres de los países
en desarrollo.
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