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Las
estrategias de reforma judicial en América Latina
Por:
Dr. Juan Enrique Vargas
Director Ejecutivo del Centro de Estudios
de Justicia de las Américas
Implementando el Nuevo Proceso Penal
en Ecuador: Cambios y Retos / ISBN o-9674696-2-7
http://www.dplf.org/Ecuador_pub/3-Cap1a-Vargas.htm
HAY
MUCHAS Y MUY BUENAS RAZONES
que explican el actual cambio y la mayor atención que
está recibiendo un sector judicial, como decíamos,
tradicionalmente abandonado. Entre otras se pueden mencionar
la revalorización de los sistemas democráticos
de gobierno, con el impacto que ellos aparejan sobre la demanda
de respeto a los derechos humanos fundamentales. Igualmente ha
sido un factor determinante en este sentido el proceso de intensa
transformación económica que han vivido nuestros
países, que trae consigo una necesidad cada vez mayor
de reglas claras y estables y de un sistema judicial eficiente
y predecible en su aplicación. Es posible señalar
a la propia participación de la cooperación internacional
en el área como un factor que de suyo ha influido en el
impulso a los cambios.
Pero no es sobre las causas sobre lo que quisiera referirme
en esta oportunidad. Más bien deseo hablarles sobre los
contenidos de esas reformas o, incluso con mayor precisión,
sobre las estrategias que están detrás de ellas.
Detenernos, aunque sea brevemente, en estos aspectos, tengo la
impresión, puede ser de enorme utilidad para develar el
sentido de los cambios y, sobretodo, indicarnos la mejor forma
de manejarlos.
Tres grandes
estrategias
En este momento en América
Latina se están desarrollando tres grandes estrategias
de reforma judicial. Debo señalar que me estoy refiriendo
específicamente a la reforma judicial, no a la reforma
legal, que sin dudas tiene alcances mucho mayores, pues toca
temas distintos. Mi enfoque se limita a aquellas iniciativas
que intentan modificar el funcionamiento de las instituciones
judiciales.
Estas tres estrategias nacen de diagnósticos distintos,
interpelan a actores diferentes, utilizan instrumentos diversos
y presentan consecuencias, creo, que son también bastantes
disímiles en sus resultados.
No pretendo yo construir una tipología que agote
el tema. Es más, todas estas clasificaciones, con el afán
de facilitar la comprensión de la realidad a través
de su simplificación, siempre corren el riesgo de reducirla
en demasía, eliminando los matices que en última
instancia permiten entenderla en toda su extensión.
Por otra parte, resulta indispensable apuntar que ninguna de
las estrategias tipos que se señalarán se dan con
absoluta pureza en los países de la región. Siempre
encontraremos diferentes suertes de híbridos, con elementos
comunes de varias de ellas a la vez, o no plenamente identificable
con una a cabalidad. Con tales salvedades paso a explicar mi
visión de los procesos de reforma en la región.
Ingeniería
Institucional
Una primera estrategia que es
posible identificar y que denominaré de "Ingeniería
Institucional" centra su diagnóstico de los problemas
del sistema judicial en las deficiencias en su gobierno que presenta
y en la calidad de las personas que en él operan. Es bastante
común encontrar que, a partir de las deficiencias en el
entramado institucional de los sistemas judiciales y de la calidad
e independencia de los funcionarios que lo integran, especialmente
los jueces, se dé inicio a dos tipos de reformas que prácticamente
a todos nuestros países les ha tocado vivir, aunque ciertamente
con diferentes magnitudes. Estas reformas apuntan, por un lado,
a la creación de nuevos sistemas de gobiernos de los sistemas
judiciales, como lo son los Consejos de la Magistratura y, por
la otra, a la introducción de modificaciones intensas
a los regímenes de carrera judicial, e incluso alteraciones
a la propia composición de los poderes judiciales. Hemos
visto como varios países de nuestro continente en los
últimos años han llegado a sufrir cambios bastantes
radicales y traumáticos en la integración de los
sistemas judiciales.
Esta estrategia tiene como actores o líderes a instituciones
y personas que están fuera del sistema judicial. Esta
es la característica, yo diría, más típica
de esta estrategia, y ella la liga fuertemente a las coyunturas
políticas de los países. Es decir, estas reformas
las más de las veces tienen tras de sí motivaciones
políticas de carácter bastante contingente. Si
bien el diagnóstico que las anima pareciera apuntar a
problemas endémicos de los sistemas judiciales, sus detonantes
son por lo general críticas muy acotadas al desempeño
de ciertos jueces, en cuanto a su calidad, su idoneidad moral
o su independencia, críticas que generalmente están
asociadas al comportamiento de esos jueces en períodos
históricos especialmente sensibles o ante situaciones
o casos emblemáticos. Es por ello que la participación
de los propios jueces y demás operadores del sistema judicial
de los países ha sido mínima en estos procesos
de cambios, los que aparecen diseñados más bien
contra los jueces que con ellos.
En cuanto al medio utilizado para realizar tales cambios,
preferentemente se ha acudido instrumentos legales, a la dictación
de nuevas leyes, ya sea reformas institucionales o normas sobre
carrera judicial. La aprobación de estas leyes, por el
tipo de reforma de que se trata y por el escenario en que se
da (los Parlamentos) ha aparejado normalmente una fuerte discusión
política
Tecnocrática
modernizadora
Una segunda estrategia la podríamos
denominar, "tecnocrática modernizadora". Tras
ella encontramos un diagnóstico que indica que los sistemas
judiciales funcionan mal básicamente porque están
mal organizados, porque no hay en ellos un diseño organizacional,
ni una definición de procesos, ni un modelo de gestión
acordes con el servicio que se desea entregar. El problema residiría
entonces en que los sistemas judiciales no han incorporado a
su funcionamiento los avances que las disciplinas ligadas a la
gestión y que la tecnología ha ido desarrollando
hasta la actualidad, continuando ellos funcionando de la misma
forma como lo hacían durante la época de la colonia.
Hay ciertas imágenes de los sistemas judiciales que manifiestan
claramente estos problemas: la forma como se archivan los expedientes,
las agujas con que se cosen, etc.
Como se comprenderá, esta estrategia resalta con
un especial énfasis la idea de que la justicia, más
allá de ser un valor y muy trascendente, consiste en un
servicio público que tiene que satisfacer las necesidades
de unos usuarios o clientes.
Gente que concurre a los tribunales
con un problema, solicitando algo para lo cual requieren de una
solución, pronta y adecuada. La "calidad del servicio"
pasa en esta mirada a ser un indicador crítico de los
servicios judiciales, frente al cual nuestros sistemas actuales,
sin duda, no salen bien parados.
En esta dirección, las reformas paradigmáticas
consisten en nuevos modelos de organización de los tribunales,
específicamente la creación de tribunales corporativos,
con secretarias únicas para un conjunto más o menos
amplio de jueces; un nuevo diseño de gestión para
los tribunales, con especial énfasis en la profesionalización
de la misma que los jueces se dediquen a juzgar y los administradores
a gestionar- y en la incorporación de la tecnología
(informática especialmente).
Ha sido muy relevante en estos cambios la acción
de la cooperación internacional, particularmente los bancos
multilaterales de crédito que operan en la región
(el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco Mundial). Internamente,
el liderazgo de estos esfuerzos reformadores se ha buscado sea
asumido directamente por las cabezas de los sistemas judiciales,
ya sean las Cortes Supremas o los Consejos de la Magistratura.
La idea es que tratándose de reformas, por así
decirlo, "gerenciales", es la cabeza de la institución
el que tiene que comprometerse con ellas y llevarlas adelante,
tal como sucede en una empresa privada o en cualquier otra institución
pública.
En cuanto a los instrumentos, a diferencia de la estrategia
anterior, hay un descreimiento radical respecto a las leyes como
factor de cambio. Se parte de la base de que leyes hay muchas,
de que el problema de los sistemas judiciales no es la falta
de ellas, ni siquiera de que sean malas, sino que no se aplican
y ello sucede por no existir los diseños organizacionales
que permitan su puesta en vigencia. Para quienes sustentan esta
visión, dictar nuevas leyes no garantiza que cambie nada.
A diferencia del instrumento legal, estas iniciativas propugnan
la utilización de los mecanismos propios de la gestión,
introduciéndose en los diseños organizacionales,
los procesos de trabajo, las estructuras de mando y de control,
en fin en una serie de áreas donde pueden hacerse muchos
cambios, sin que ello exija necesariamente alterar el estatuto
legal de la institución o requiera hacerlo sólo
en forma marginal.
Ayuda en esa dirección el que no se esté
pensando en este caso en hacer cambios refundacionales - de una
vez alterar el perfil completo de las instituciones del sector
- sino más bien se pretende lograr el cambio y la mejoría
luego de un conjunto de múltiples intervenciones acotadas,
nada traumáticas una a una, pero que, tras un estrategia
de hibridación, lograrían en definitiva transformar
las organizaciones, haciéndolas funcionar no sólo
distinto, sino mejor.
Roles y funciones
dentro del sistema judicial
La tercera estrategia privilegia
cambios sustantivos en la definición de los roles y funciones
dentro del sistema judicial: se enfoca más al funcionamiento
de la institución - lo que ella debe hacer y producir
- que en la organización que ésta se da para lograrlo.
En lo inmediato, le interesa más qué es lo que
deben hacer los jueces, como profesionales y detentadores de
poder público, que en la institucionalidad que los cobija.
La reforma por antonomasia en esta dirección es la radical
reforma procesal penal que muchos de nuestros países,
entre ellos el Ecuador, han abordado en los últimos años,
sustituyendo los tradicionales procesos inquisitivos y escritos
por juicios acusatorios, orales y públicos. Pero también
esta reforma ha alcanzado el área civil, donde se ha venido
en los últimos años redefiniendo el espacio propio
de lo jurisdiccional, lo que ha implicado ampliar enormemente
la utilización de mecanismos alternos para resolver conflictos
y desjudicializar asuntos administrativos que tradicionalmente
han sido de competencia de los jueces, aun cuando no haya envuelto
en ellos ningún conflicto que deba ser resuelto por un
juez. También las reformas han significado en esta área
modificar los sistemas procesales y los mecanismos de financiación
de los sistemas judiciales.
Lo importante de esta reforma, es que ella importa una nueva
definición de la función de los jueces y demás
operadores del sistema judicial. Su rol es visto de una manera
nueva y distinta, y es a partir de esa nueva definición
de roles que comienza a construirse el sistema, lo que, indudablemente,
debiera también terminar impactando en la organización
de las instituciones y su gestión. Pareciera natural que
si el juez ya no debe investigar y es otro, el fiscal, el que
debe realizar esa función, y la defensa pasa a tener múltiples
oportunidades para intervenir desde las etapas iniciales del
procedimiento. Esas tres instituciones - poder judicial, Ministerio
Público y defensoría - debieran pasar a organizarse
de manera distinta a aquella que tenían cuando desempeñaban
funciones diversas.
Los actores o líderes de este tipo de reformas provienen
generalmente de fuera de los sistemas judiciales. Son excepcionales
los casos en que los mismos jueces o fiscales son los que impulsan
este tipo de reformas. Por lo general se trata entonces de un
liderazgo y de unas reformas en buena medida impuestas exógenamente
al sistema judicial, desde el mundo académico y político.
Esto último no deja de tener sentido desde el momento
en que estas reformas importan una fuerte redistribución
del poder político en cada país. Con ellas el poder
punitivo estatal cambia, en importante proporción, de
manos, y éste no es un tema menor. Piénsese que
es ese poder el que en buena medida define y justifica la propia
existencia del Estado. Se trata entonces, desde todo punto de
vista, de reformas refundacionales.
Estas reformas, por su naturaleza, reivindican el instrumento
legal como la gran palanca de cambio en el sector. Lamentablemente,
las más de las veces, no pasa de éste. Es decir,
el gran cambio que ellas persiguen se queda en una nueva ley,
cuya implementación práctica está rodeada
de tantos vacíos e improvisaciones, además de una
aguda falta de recursos, que impide su real materialización.
La idea que a partir de esta breve descripción quisiera
transmitirles es que estas tres estrategias tipo de reforma judicial,
que se han dado casi sin excepciones en nuestros países
en los últimos años, han corrido por carriles absolutamente
diversos y hasta enfrentados, lo que ha redundado en que ninguna
de ellas haya satisfecho adecuadamente los objetivos que se tuvo
en miras al iniciarlas. En definitiva, el problema central a
mi juicio es la carencia de una visión integral de lo
que los sistemas judiciales implican.
Una visión integral indica que lo primero que una
institución debe tener claro, lo primero que debe definir
correctamente, son las funciones que va a asumir, el problema
que debe solucionar y la forma como ello lo va a hacer. Sin una
definición adecuada de ello, aunque se organice de la
mejor manera y funcione a la perfección, sus resultados
serán deficientes. Por ello el problema que se plantean
las reformas procesales llevadas a cabo en los últimos
años en la región es el correcto: qué es
lo que debe hacerse y quién debe hacerlo.
Organizar
adecuadamente la institución
Pero ello no basta. Una vez definidas
las funciones es menester organizar adecuadamente la institución
para que pueda cumplirlas correctamente. En esta mirada, la organización,
el gobierno y el poder dentro de las instituciones del sistema,
dejan de ser un tema en sí mismo para pasar a ser un tema
en función del cumplimiento de la misión propia
de esas instituciones. Es absurdo entonces discutir sobre la
mejor organización sin haber definido en forma previa,
y de manera correcta, lo que esa organización debe hacer.
El problema es que en nuestros países gastamos a veces
demasiado tiempo discutiendo cómo se va a integrar una
institución, antes de definir qué va a hacer ella.
Una vez definidas funciones y organización, hay que
asumir el desafío de dotar de una estructura de recursos
y de gestión a esa institución acorde con sus cometidos.
Este tema a algunos les puede parecer trivial o secundario, sobretodo
a los abogados, por la forma como tradicionalmente hemos sido
formados. Sin embargo, es absolutamente crucial. Sin hacerse
cargo de estos problemas en forma seria, es imposible que la
mejor de las leyes opere. Son estos temas los que en definitiva
marcan la diferencia en las instituciones.
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