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RECURSO DE CASACION
En
el juicio que por nulidad de Acuerdo Ministerial, sigue el Dr.
Hernán Escalante E. en contra del Ministro de Relaciones
Exteriores y otro, la Sala resuelve:
SINTESIS:
De la sentencia de mayoría
dictada por la Primera Sala del Tribunal Distrital Nº1 de
lo Contencioso Administrativo, que declara la legalidad del Acuerdo
Ministerial impugnado, deduce recurso de casación el doctor
Hernán Escalante E., aduciendo entro otras causales ,
falta de aplicación de normas constitucionales y aplicación
indebida o errónea interpretación del Art.138 de
la Ley Orgánica de Servicio Exterior. En definitiva, el
recurrente alega que el señor Ministro de Relaciones Exteriores
fue incompetente para dictar el Acuerdo Ministerial que reglamenta
el Art. 138 de la Ley Orgánica de Servicio Exterior, por
el cual se fija gastos de representación a los funcionario
que ejercieron cargo en el Ministerio de Relaciones Exteriores,
puesto que, esta atribución le corresponde únicamente
al Presidente de la República.
La Sala de lo Administrativo de la Corte Suprema de Justicia,
casa la sentencia de mayoría recurrida y declara con lugar
el recurso de casación por errónea interpretación
del Art. 138 de la Ley Orgánica de Servicio Exterior,
declarando que el Acuerdo Ministerial expedido por el Ministro
de Relaciones Exteriores, por el cual reglamenta la norma legal
antes citada, es nulo por incompetencia del mencionado Ministro,
pues, únicamente al Presidente de la República
le corresponde dictar los Reglamentos para la aplicación
de las Leyes.
SE CASA LA SENTENCIA
Y SE DECLARA NULO EL ACUERDO MINISTERIAL POR EL CUAL SE REGLAMENTA
UNA NORMA LEGAL, YA QUE ESA FACULTAD LE CORRESPONDE AL PRESIDENTE
DE LA REPUBLICA
TEXTO DEL
FALLO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA
DE LO ADMINISTRATIVO. Quito, a 19 de Abril de 1994, a las 10h30.-
VISTOS:- Ha venido en conocimiento de esta Sala, el recurso
de casación interpuesto por el Dr. Hernán Escalante
E., como funcionario de carrera del Servicio Exterior, en contra
de la sentencia de mayoría dictada por la Primera Sala
del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo, con
sede en esta ciudad de Quito, dentro del recurso objetivo o de
anulación planteado por el citado recurrente para impugnar
el acuerdo Ministerial Nº000257 de 26 de septiembre de 1990,
emanado del Ministerio de Relaciones Exteriores, que ha reglamentado
el Art. 138 de la Ley Orgánica del Servicio Exterior,
y derogó además los Acuerdos Ministeriales Nros.
140 de 14 de mayo de 1978, 64-A de 18 de enero de 1980 y 765
de 30 de octubre de 1981, la sentencia de mayoría impugnada,
declaró la legalidad del acuerdo ministerial primeramente
citado. Cumplido el trámite determinado en la Ley de Casación
y observadas las formalidades en ella previstas, el actual estado
del expediente es el de dictar sentencia, siendo para ello necesario
considerar lo siguiente: PRIMERO:- La competencia de la
Sala nace en las disposiciones de los incisos primero y segundo
del Art. 101 y del Art. 102 de la Constitución Política
y del Art. 1 de la Ley de Casación. SEGUNDO: -
El recurrente manifiesta como parte que ha recibido grave agravio
en la sentencia que impugna, que presenta el recurso de casación
contra dicha sentencia, aduciendo como causales: 1) La falta
de aplicación preeminente de las normas constitucionales
consignadas en los Arts. 74 y 79 y de los Arts. 5, 9 y 11 de
la Ley de Régimen Administrativo, así como del
Art. 23 literal d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa. 2) Aplicación indebida o errónea
inteligencia e interpretación del Art.138 de la Ley Orgánica
del Servicio Exterior;3) Incongruencia o adopción en la
parte dispositiva de decisiones contradictorias o incompatibles
con la institución de lo Contencioso Administrativo. Causales
que implican la omisión por falta de aplicación
de normas constitucionales y de otros cuerpos legales o importan
una indebida o errónea aplicación de expresas normas
de derecho antes invocadas y que han sido determinantes en la
parte dispositiva del fallo para que se declaren legítimo
y válido lo que no es. Dentro de la fundamentación
de su recurso indica que según el Art. 74 de la Constitución
Política codificada, la Función Ejecutiva es ejercida
por el Presidente de la República, quien representa al
Estado. . .y por lo tanto la norma suprema, no ha dicho: que
la Función Ejecutiva pueda ser ejercida por los Ministros
de Estado, como se insinúa en la sentencia. Que el Art.
79 de la Constitución determina las atribuciones y deberes
del Presidente de la República, entre las que consigna
en el literal c):"Dictar los reglamentos para la aplicación
de las leyes, que no podrá alterarlas ni modificarlas",
pero no dice ni pudo decir, que la potestad reglamentaria pueda
ejercerse por los señores Ministros de Estado; y, que
tampoco el Art. 86 de la Carta Fundamental, según el cual:
" El despacho de los negocios del Estado se halla a cargo
de los Ministros Secretario de Estado nombrados por el Presidente
de la República y quienes le representarán en los
asuntos atinentes a su cargo"; pueda implicar, que se le
ha entregado la potestad de reglamentar las leyes, que es privativa
del Jefe del Ejecutivo. Agrega quien recurre, que los Arts. 5,9,
11 y 20 de la Ley de Régimen Administrativo, confirman
las normas constitucionales citadas y en ninguna de ellas se
les confía a los Ministros de Estado la potestad reglamentaria,
pues de serlo así pugnarían con el mandato constitucional.
Que además el Decreto Supremo de 1964, publicado en el
R. O. Nº 202 de 11 de mayo de 1964 reformador de la Ley
de Régimen Administrativo en su Art. 1, dispuso:"Los
decretos, acuerdos y resoluciones de quienes ejerzan la Presidencia
de la República, para su validez y obedecimiento..., deberán
ser autorizados por el respectivo Ministro de Estado", sin
que se entienda que los reglamentos que se expiden por Decreto
Ejecutivo puedan dictarse por los señores Ministros de
Estado. Añade también el recurrente, que en ninguno
de los artículos de la Ley Orgánica del Servicio
Exterior, se le otorga al Ministro de Relaciones Exteriores la
potestad de reglamentar dicha Ley y que según el Art.
206 de la misma, al citado Ministro lo único que se le
encarga, es el cumplimiento de la Ley.- Dentro del presente recurso,
han contestado su fundamentación, el señor Procurador
General del Estado y el Embajador Diego Paredes Peña.
El primero expresa que la sentencia de mayoría ha considerado
el acuerdo Ministerial Nº000257 de 26 de septiembre de 1990,
como un acto administrativo legítimo, ya que proviene
de autoridad competente, pues el señor Ministro de Relaciones
Exteriores tiene facultad para dictar ese tipo de actos de conformidad
con el Art. 138 de la Ley Orgánica de Servicio Exterior;
de la misma forma que lo hicieron sus predecesores al expedir
los acuerdos Ministeriales Nros. 140 de 14 de marzo de 1978,
64-A de 18 de enero de 1980 y 765 de 30 de octubre de 1981. Indica
además que se contradice el actor, al pretender la nulidad
del Acuerdo 000257; y que en la tramitación de la causa
y en la resolución misma no se observa la violación
a normas legales o que se hubiere configurado alguna de las causales
que hagan procedente la casación. Por su parte el Ministro
de Relaciones Exteriores Diego Paredes Peña, manifiesta:
que por disposición del Art. 138 de la Ley Orgánica
de Servicio Exterior y los Arts. 5 y 20 de la Ley de Régimen
Administrativo, el Ministro tuvo, tiene y tendrá, la facultad
de fijar "los gastos de representación", y que
es incuestionable que esta facultad se la concede en primera
instancia al Presidente de la República, quien es el que
representa a la Función Ejecutiva, pero así mismo
es irrebatible la facultad de delegar atribuciones del Presidente
a sus Ministros, cuando competen a la ordinaria organización
y administración de una Cartera del Estado, debiendo tenerse
en cuenta las normas consignadas en los Arts. 359, 360 y 361
de la Ley Orgánica de Administración Financiera
y Control. Alega también, que la sentencia, que ha sido
materia de impugnación, está conforme a derecho
ya que en ella se aclara la confusión que tiene el demandante,
dejando sentado que el Acuerdo Ministerial Nº000257 no es
reglamento, sino un acto administrativo, por la facultad que
de la Ley dimana y que se le da al Ministro de Relaciones Exteriores
"Para normar adecuadamente la forma de pago de los gastos
de representación. . .", facultad que tiene sustento
legal en el Art. 20 Nº 7 de la Ley de Régimen Administrativo.
Que el hecho de declarar nulo el Acuerdo Ministerial Nº
000257, conllevaría declarar nulos los Acuerdos Ministeriales
Nros. 140 de 14 de marzo de 1978, 64-a de 18 de enero de 1980
y 765 de 30 de octubre de 1981, por cuanto todos estos nacieron
de la misma facultad que tiene el Ministro; por lo tanto, si
este acuerdo fue como dice el actor, una acto reglamentario,
también por elemental lógica tuvieron que ser actos
de la misma naturaleza los acuerdos anteriores sobre la misma
materia.- TERCERO:- En la especie, el recurso de casación
busca que se anule la sentencia impugnada por las causales anteriormente
citadas para determinar la procedencia se hace indispensable
efectuar los siguientes razonamientos: a).- El escrito de fundamentación
del recurso expresa que el señor Ministro de Relaciones
Exteriores fue incompetente para dictar el Acuerdo Ministerial
Nº000257 de 26 de septiembre de 1990 que reglamenta el Art.
138 de la Ley Orgánica de Servicio Exterior, pues esta
atribución le corresponde únicamente al señor
Presidente de la República; y que en la sentencia impugnada
fue considerado un acto de gobierno esencialmente discrecional
y por lo tanto legítimo. b).- Examinado el ordinal sexto
de la sentencia recurrida, se advierte que se declara la legitimidad
del precitado acuerdo, teniendo en cuenta: Que proviene de autoridad
legítima y competente, pues el Ministro de Relaciones
Exteriores es la máxima autoridad de ese portafolio y
representa en su Ministerio al Presidente de la República,
quien es a su vez el representante de la Función Ejecutiva.
Al disponer el Art. 138 de la Ley Orgánica del Servicio
Exterior, en su inciso final, que: "La Función Ejecutiva
señalará, a su juicio, el monto de los gastos de
representación para funcionarios que ejercieren cargos
en el Ministerio de Relaciones Exteriores"; se colige con
toda claridad que el Acuerdo Nº 000257 tiene por finalidad
normar adecuadamente la forma de pago de los gastos de representación.
Que esta facultad armoniza con lo previsto en el Art. 20 numeral
7 de la Ley de Régimen Administrativo, y por lo tanto
el Secretario de Estado que expida un acuerdo con el que es materia
del análisis, puede modificarlo y rectificarlo, toda vez
que la Ley le permite y faculta expresamente al decir: "La
Función Ejecutiva, señalará a su juicio...".
Por tanto puede establecer y determinar "a su juicio"
el monto de los gastos de representación de los funcionarios
del Servicio Exterior, de acuerdo a sus categorías, cuantas
veces las circunstancias lo ameriten y requieran, sin necesidad
de hacer uso de lo previsto en el literal d) del Art. 23 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y,
sin que lo anotado de lugar para que a posterior se deduzcan
impugnaciones, como la presente, pretendiendo su nulidad. Que
por consiguiente así como el titular de esa Cartera de
Estado dictó los Acuerdos Ministeriales Nros. 140 de 14
de marzo de 1978, 64-A de 18 de enero de 1980 y 765 de 30 de
octubre de 1981, fundado precisamente en el Art. 138 de la Ley
Orgánica del Servicio Exterior, sobre los cuales no consta
de autos que se hubiera planteado el recurso objetivo o de nulidad,
con las misma facultad que le otorga la citada disposición
legal, pudo dictar -como en efecto lo ha hecho- el Acuerdo Nº
000257 de 26 de septiembre de 1990 -c).- Frente a estos considerandos,
es de advertir, que lo fundamental es determinar el alcance del
último inciso del Art. 138 de la Ley Orgánica del
Servicio Exterior, que dispone: "La Función Ejecutiva
señalará, a su juicio, el monto de los gastos de
representación para funcionarios que ejercieren cargos
en el Ministerio de Relaciones Exteriores". De manera que,
tiene la atribución de señalar, a su juicio, dichos
gastos de representación la Función Ejecutiva.
Según la doctrina, "La Función Ejecutiva es
aquella que consiste en el gobierno y en la administración
del Estado de acuerdo con la constitución y las Leyes"
(Manual de Derecho Administrativo de Hugo Caldera Delgado). Andrés
Serra Rojas en su Derecho Administrativo expresa: "Comprendiendo
el criterio formal y el material decimos que la Función
Administrativa es la actividad que normalmente corresponde al
Poder Ejecutivo, se realiza bajo el orden jurídico limita
sus efectos a los actos jurídicos concretos o particulares
y a los actos materiales, que tiene por finalidad la prestación
de un servicio público o la realización de las
demás actividades que le corresponde en sus relaciones,
con otros entes públicos o con los particulares, reguladas
por el interés general y bajo un régimen de policía
o control " El Art. 74 de nuestra Constitución Política
ordena: "La Función Ejecutiva es ejercida por el
Presidente de la República quien representará al
Estado...". De lo anterior se deduce que para el ejercicio
de esta función, su titular, el Presidente de la República,
debe realizar dos actividades de naturaleza diferente que se
expresan en los actos genéricos de distinta índole:
Los actos de Gobierno y los actos Administrativos. Los primeros
recaen sobre materias propiamente política o de gobierno
y lo segundos sobre materias administrativas. Por eso, el Art.
79 de nuestra Constitución dentro de las atribuciones
y deberes del Presidente de la República, dispone en la
letra c), el de dictar los reglamentos para la aplicación
de las Leyes. En el presente caso, el Acuerdo Ministerial Nº
000257 expedido por el Ministro de Relaciones Exteriores el 26
de septiembre de 1990, claramente en la parte considerativa señala:"
Que es necesario reglamentar el alcance del Art. 138 de la Ley
Orgánica del Servicio Exterior; mientras que el Acuerdo
establece el proceso para el pago de gastos de representación
a los funcionarios del servicio exterior, lo que evidentemente
contraviene a los preceptos constitucionales últimamente
invocados, pues únicamente al Presidente de la República
le corresponde dictar los Reglamentos para la aplicación
de las leyes; y, pese a no existir expresión obscura en
el último inciso del Art. 138 de la Ley Orgánica
del Servicio Exterior, podemos ilustrar aún más
su contenido, en cuanto a que el monto de los gastos de representación
para funcionarios que ejercieren cargos en el Ministerio de Relaciones
Exteriores, solamente pueden ser señalados, a su juicio,
por la Función Ejecutiva, entendiéndose por su
representante el Presidente de la República por el contenido
el último inciso del Art. 136 de la precitada. Ley que
ordena: "Los respectivos coeficientes de costo de vida serán
determinados, anualmente, por medio de Decreto Ejecutivo";
y además por lo que dispone el segundo inciso del mismo
Art.138: "Los gastos de representación se computarán
en la misma forma que la compensación por costa de vida...".
De manera que, el sentido de la Ley es claro, al disponer que
toca a la Función Ejecutiva, mediante Decreto Ejecutivo,
esto es, al Presidente de la República, que tiene la función
reglamentaria, señalar a su juicio los gastos de representación
para funcionarios que ejercieren cargos en el Ministerio de Relaciones
Exteriores. Al respecto, en el Diccionario Enciclopédico
Derecho Usual de Guillermo Cabanellas encontramos: "Decreto,
por antonomasia, significa la resolución o la reglamentación
que el poder ejecutivo, con la firma del Jefe de Estado, dicta
sobre materias en que no exista o no sea obligatoria la forma
de Ley, pero siempre que, por su importancia o permanencia, rebase
la esfera de las simples órdenes, circulares, instrucciones
y otras disposiciones menores de la autoridad. Constituye así
la expresión de la potestad reglamentaria del Gobierno".
En consecuencia, no es exacto lo que se afirma en la parte resolutiva
de la sentencia impugnada, que esta facultad le corresponda,
en el caso concreto que se analiza, el señor Ministro
de Relaciones Exteriores y que ésta pretendida facultad
armonice con lo previsto en el Art. 20 numeral 7 de la Ley de
Régimen Administrativo, pues este precepto dispone que
a cada Ministro de Estado le corresponde: "Dirigir, de acuerdo
con el Presidente de la República, los diversos ramos
administrativos que le están confiados, adoptando las
providencias más adecuadas para la defensa de los intereses
nacionales y el mejoramiento de la administración, y vigilar
todas las dependencias de su cargo". De este contexto, es
evidente que no existe relación alguna con las consideraciones
anteriormente expresadas. Finalmente, se debe destacar, que únicamente
por un reglamento de ejecución, la Función Ejecutiva
puede señalar los gastos de representación, que
prescribe el Art. 138 de la Ley Orgánica del Servicio
Exterior, que constituiría parte de la misma Ley y sería
un acto colegislativo, que por su naturaleza no puede ser delegado,
lo que se corrobora en la circunstancia que no consta norma alguna
en la Legislación vigente, que expresamente confiera esta
facultad privativa del Presidente de la República al Ministro
de Relaciones Exteriores; cuanto que el Art. 360 inciso 2 de
la Ley Orgánica de Administración Financiera y
Control, se refiere a los reglamentos orgánicos -funcionales,
muy diferentes a un reglamento de ejecución de Ley, como
los conoce la doctrina. CUARTO: - La sentencia recurrida
ha sido dictada luego de la tramitación del recurso de
anulación, objetivo o por exceso de poder planteado por
el Dr. Hernán Escalante E., como funcionario de carrera
del Servicio Exterior Ecuatoriano y por lo tanto con interés
directo, para deducir esa acción; así mismo, el
recurso de casación lo ha interpuesto como parte que ha
recibido agravio en la sentencia y en tal calidad manifiesta
expresamente: "El presente recurso de casación, pretende
como es obvio que la Excma. Corte Suprema de Justicia, a través
de su Sala Especializada de lo Contencioso Administrativo, reconociendo
la razón y el derecho que me asiste se digne casar la
sentencia impugnada en casación y que se digne expedir
en cambio la sentencia que corresponde, esto es aceptando por
debidamente fundado el recurso objetivo o de anulación
propuesto en la instancia inferior contra el acto administrativo
constante del Acuerdo Ministerial Nº000257".Esto es,
que la Sala debe pronunciarse únicamente sobre el cual
se ha interpuesto el recurso de casación, y no respecto
a ningún otro, por lo tanto no procede efectuar ningún
análisis en relación a los Acuerdos Ministeriales
Nros. 140, 64-A y 765, de 14 de marzo de 1978, 18 de enero de
1980 y 30 de octubre de 1981 respectivamente, emanados también
del Ministerio de Relaciones Exteriores.- En mérito de
las consideraciones precedentes la Sala de lo Administrativo
de la Excma. Corte Suprema de Justicia, ADMINISTRANDO JUSTICIA
EN NOMBRE DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, declara
con lugar el recurso de casación interpuesto por el Dr.
Hernán Escalante E., y casa la sentencia de mayoría,
expedida por la Primera Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo, con sede en la ciudad de Quito, por errónea
interpretación del Art. 138 de la Ley Orgánica
de Servicio Exterior, declarándose también que
el Acuerdo Ministerial Nº000257 expedido el 26 de septiembre
de 1990 por el Ministro de Relaciones Exteriores, que según
su contenido reglamenta el precepto legal últimamente
citado, es nulo por incompetencia del Ministro de Estado que
lo expidió, ya que contraviene las disposiciones Constitucionales
y legales que han sido examinadas. Sin costas ni multa. Cúmplase
con lo dispuesto en el Art. 19 de la Ley de Casación.
Notifíquese y devuélvase.-
f) Drs. Hernán Quevedo Terán.- Bolívar
Vergara Acosta.- Bolívar Peña Alemán.- Ramón
Echáiz Enríquez.- Bayardo Poveda Vargas.-
En el juicio administrativo
que, por impugnación de resolución sigue Carlomagno
Flori Rodríguez en contra de la Comisión de Tránsito
del Guayas, la Sala resuelve:
SINTESIS:
El Directorio de la Comisión
de Tránsito del Guayas, mediante resolución de
baja de las filas del Cuerpo de Vigilancia a Carlomagno Manuel
Flori Rodríguez, razón por la que acude en recurso
subjetivo o de plena jurisdicción ante el Tribunal de
lo Contencioso Administrativo con sede en Quito, cuya Primera
Sala desecha la demanda. De aquel fallo interpone recurso de
casación, manifestando que se han violado preceptos legales
de la Ley de lo Contencioso Administrativo y del Código
de Procedimiento Civil.
La Sala de lo Administrativo de la Corte Suprema, deniega el
recurso de casación, por considerar que el escrito de
interposición del mismo, no cumple con lo que dispone
la Ley de Casación, es decir, no constan los fundamentos
en que se apoya el recurso, ni expresa la manera en la que se
ha hecho aplicación indebida, falta de aplicación
o errónea interpretación de normas de derecho,
precedentes jurisprudenciales obligatorios o normas procesales
en la sentencia impugnada.
ESCRITO DE INTERPOSICION
DE RECURSO DE CASACION NO CONTIENE LOS FUNDAMENTOS EN QUE SE
APOYA EL RECURSO NI SE INDICA LA MANERA EN QUE SE HA VIOLADO
LA LEY EN LA SENTENCIA.
TEXTO DEL
FALLO Y VOTO SALVADO:
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- SALA
DE LO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 3 de Mayo de 1994; las 09h00.-
VISTOS:- Ha venido en conocimiento de la Sala el recurso
de casación interpuesto por Carlomagno Manuel Flori Rodríguez,
consta la sentencia dictada por la Primera Sala del Tribunal
Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en la ciudad
de Quito, que desechó la demanda que el indicado recurrente
presentó dentro del recurso subjetivo o de plena jurisdicción,
para impugnar la resolución del Directorio de la Comisión
de Tránsito del Guayas, que le dio de baja de las filas
del Cuerpo de Vigilancia. Habiéndose cumplido la tramitación
prevista en la Ley de Casación, el actual estado del proceso
es de dictar sentencia, y para hacerlo se considera: PRIMERO.-
La competencia de la Sala nace del contenido de los Arts. 101,
102 de la Constitución Política del Estado y 1
de la Ley de Casación.- SEGUNDO.- Si bien el Art.
7 de la Ley de Casación establece, que el juzgador de
última instancia o el juzgador de única instancia,
ante quien se interpone el recurso, es el que califica el cumplimiento
de las circunstancias de admisibilidad, esto es, el respeto de
los aspectos materiales o formales previstos en los Arts. 2,
3, 4 y 6 de la mencionada ley; no es menos cierto, que esta Sala
en observancia de los Arts. 14 y 18 ibídem, tiene la facultad
de revisar o volver a examinar los aspectos materiales, o circunstancias
de admisibilidad del recurso concebido; cuanto más, que
de estimarlos aceptados, tiene el deber de pronunciarse, previo
examen, acerca de la procedencia o pertinencia de los aspectos
jurídicos invocados, comparándolos con la realidad
legislativa y los procedentes jurisprudenciales obligatorios
vigentes. En la especie, el recurrente Carlomagno Manuel Flori
Rodríguez en el numeral 2 de su escrito contentivo del
recurso, se limita a manifestar, que al dictar la sentencia se
han violado las disposiciones de los Arts. 59 literal b), 60
y 77 de la Ley de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa;
así como los Arts. 117, 120 y 121 del Código de
Procedimiento Civil.- Para luego agregar: "y para justificar
en derecho las violaciones que se han cometido al no aplicar
las disposiciones legales pertinentes tenemos el Art. 15 inciso
segundo de la Constitución de la República del
Ecuador: "Nadie podrá ser obligado a declarar sobre
ellas, sino en los casos previstos en la ley". Art. 117
literal f) de la Constitución de la República del
Ecuador: "Nadie puede ser obligado a declarar en juicio
penal contra su cónyuge sus parientes dentro del cuarto
grado de consanguinidad o segundo de afinidad, o compelido a
declarar con juramento en contra de si mismo en asuntos que puede
ocasionar responsabilidad penal". En el numeral 3 del precitado
escrito, quien recurre, se limita a decir: "Las causales
en que fundamento mi recurso de casación son las señaladas
en los Arts 2 literal b, Art. 3 numerales 1, 2, 3 y 5 de la Ley
de Casación. A continuación transcribe el literal
b del Art. 2 y el Art.3 de la Ley de Casación; y finalmente,
en el numeral 5 del mismo escrito, pretendiendo fundamentar el
recurso de casación, efectúa una relación
circunstanciada de los hechos que según él, originaron
la resolución del Directorio de la Comisión de
Tránsito del Guayas y que fue objeto del recurso subjetivo
o de plena jurisdicción. Ratificando el criterio enunciado
anteriormente, en cuanto a que la Sala tiene la facultad de volver
a examinar los aspectos materiales o circunstancias de admisibilidad
del recurso; y haciendo uso de esa atribución, se advierte
claramente que si bien el recurso de casación está
presentado contra una sentencia dictada por la Primera Sala del
Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede
en Quito y que este fallo no es susceptible de impugnación
por medio del recurso de apelación; no es menos cierto,
que el citado escrito al afirmar que las causales en que se fundamenta,
son las señaladas en los Arts. 2 literal b, Art. 3 numerales
1, 2, 3, 4 y 5 de la Ley de Casación ha inobservado precisamente
el referido Art. 3, pues en primer lugar la letra b del Art.
2 trata de la procedencia del recurso de casación, más
no de las causales en que debe fundarse. Además de ninguna
forma expresa la manera en la que la sentencia ha hecho aplicación
indebida, falta de aplicación o errónea interpretación
de normas de derecho o de precedentes jurisprudenciales obligatorios,
o de normas procesales, que hayan viciado el proceso de nulidad
insanable o provocado indefensión, siempre que hubiere
influido en la decisión de la causa y que la respectiva
nulidad no hubiere quedado convalidadas legalmente; o que la
sentencia no contuviere los requisitos exigidos por la ley o
que en su parte dispositiva se adopten decisiones contradictorias
o incompatibles. Tampoco se ha cumplido con lo expresamente ordenado
en el número 4 de la Art. 6 de la Ley de Casación,
esto es, que en el escrito de interposición del recurso
de casación deberán constar obligatoriamente los
fundamentos en que se apoye el recurso, expuestos en forma clara
y sucinta; debiendo el recurrente explicar de que manera ha influido
en la parte dispositiva de la sentencia, cada una de las causales
en que fundamenta su recurso. Esta obligación, la de dar
las razones en que apoya el recurso, no consta en el escrito
de interposición del mismo, y, no siendo vinculante ni
obligatorio para la Sala la calificación del recurso por
parte del juzgador de instancia, es absolutamente procedente
que se declare que no se ha cumplido con la circunstancia tercera
del Art. 7 de la Ley de Casación, y que por lo tanto no
cabe la admisibilidad del recurso. Por las consideraciones que
preceden, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPUBLICA
Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, en aplicación del último
inciso del Art. 7 de la Ley de Casación, se deniega en
el recurso de casación interpuesto por Carlomagno Manuel
Flori Rodríguez, ordenándose que se proceda a la
ejecución de la sentencia indebidamente recurrida. Sin
costas ni multa. Cúmplase con lo ordenado en el Art. 19
de la Ley de Casación. Devuélvase el expediente
al Tribunal de orígen. Notifíquese.
f) Drs. Hernán Quevedo Terán.- Bolívar
Peña Alemán.- Ramón Echáiz Enríquez
.- Bolívar Vergara Acosta (V.S.).- Bayardo Poveda Vargas
(V.S.).-
VOTO SALVADO
DE LOS DOCTORES BAYARDO POVEDA VARGAS Y BOLIVAR VERGARA ACOSTA.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- SALA
DE LO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 3 de mayo de 1994; las 09h00.-
VISTOS: Para resolver el recurso de casación interpuesto
por Carlomagno Flori Rodríguez contra la sentencia dictada
por La Primera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
Distrito de Quito, a fs. 93-94, de autos y con fecha 14 de septiembre
de 1993, las 15h00, en el juicio de plena jurisdicción
o subjetivo Nº 5785 que se persigue en contra del señor
Director Ejecutivo de la Comisión de Tránsito del
Guayas, la misma que: "desecha la demanda" de fs. 16
y 17 . Radicada la competencia en esta Sala de lo Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia, según así lo declaran
el art. 1 de la Ley de Casación, R.O.Nº 192 de 18
de mayo de 1993 en concordancia con el art. 102 de la Constitución
Política de la República, R.O. Nº 183 de 5
de mayo de 1993. Para resolver se considera: PRIMERO:
El recurso se ha tramitado en la forma prevista en la Ley de
Casación en vigencia.- SEGUNDO: El recurrente se
reduce a señalar que concurrió a la instancia de
origen para que se declare ilegal la Resolución adoptada
por el Directorio de la Comisión de Tránsito del
Guayas en sesión ordinaria de 21 de febrero de 1992, que
procedió a darle de baja de las filas del cuerpo de vigilancia
por encontrarse incurso en el art. 79, literal f) y art. 48 de
la Ley de Personal de la Comisión de Tránsito del
Guayas de fs. 22, pretensión que es rechazada en la sentencia
de fs. 93-94 en la misma que según el recurrente se violó
entre otras disposiciones los Arts. 59, literal b), 60 , 77 de
la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa;
117, 120 y 121 del Código de Procedimiento Civil; 15,
inc. 2º, 17 literal f) de la Constitución Política
de la República, y, que fundamenta su recurso en las causales
1,2,3 y 5 del art. 3 de la Ley de Casación, a fin de que
se revoque el fallo y sea integrado al cuerpo de vigilancia de
la Comisión de Tránsito del Guayas, en su calidad
de Sub-inspector 2º (fs.1 a 3). Admitido el recurso a fs.3
y una vez que los autos fueron de conocimiento de esta Sala,
en providencia de fs. 5 se ordena que se cumpla con lo dispuesto
en el art. 11 de la Ley de Casación: Comparece el Myr.de
Infantería (S.P.) Julio León Ovalle y contesta
el recurso (fs. 12-13), señalando especialmente el acápite
2º de su escrito que el recurso interpuesto por Carlomagno
Flori Rodríguez, carece "de fundamentos de hecho
y de derecho y que la sentencia es totalmente clara que no admite
explicación alguna". La Sala considera que si bien
el Tribunal inferior no ha sido exigente en la calificación
de los requisitos de admisibilidad del recurso, situación
comprensible por lo nuevo de la legislación sobre la casación
y la ausencia de abundancia de precedentes obligatorios de aplicación
de la Ley; no es menos cierto, que si bien Flori Rodríguez
invoca cuatro de la causales que prescribe el art. 3 de la ley
de la materia, aunque no muy técnicamente ha fundamentado
el recurso, su exposición permite dificultosamente extraer
las disposiciones del ordenamiento jurídico que estima
violado. Consecuentemente, procede resolver si el recurso tiene
base legal. TERCERO; La Sala considera que el fin último
del art. 102 de la Constitución Política de la
República, cuando declara que la Corte Suprema de Justicia
actuará como Tribunal de Casación en todas las
materias, no es otro que de establecer los límites entre
recursos ordinarios y medios de impugnación extraordinarios
y el Recurso de Casación viene a ser una típica
acción de impugnación extraordinaria, dirigida
en contra de las sentencias o autos cuando hayan quedado ejecutoriados,
y se diferencia en los recursos ordinarios porque estos buscan
que el mismo Juez reconsidere su propia decisión, o el
traslado del proceso a una instancia superior, para que un Juez
de mayor categoría la revise. El recurso de casación
no lleva al proceso a otra instancia la casación no puede
ser atendida si no por un Tribunal especializado de la Corte
Suprema de Justicia; y no implica una tercera instancia; es una
prolongación extraordinaria del juicio para intentar el
quebrantamiento del fallo impugnado, y no se basa sobre el derecho
a obtener una nueva instancia, sino sobre el derecho a que se
case la sentencia o auto de que se trate y que se expida el que
en su lugar correspondiese y, con el mérito de los hechos
establecidos en la sentencia o auto, o que se anule el fallo
si se llega a casar la sentencia o auto por alguna de las causales
que permiten corregir los errores in procediendo o de forma.
Queda por agregar que el recurso procede en los términos
del art. 2 de la Ley de Casación y que se apoya en las
causales del art. 3 ibídem; y, finalmente se limita a
las expresamente propuestas. En la casación no existen
términos probatorios, ni es posible presentar prueba alguna,
ella se desarrolla sobre la demanda de casación que contiene
el señalamiento de las causales y los fundamentos jurídicos
que las acreditan para obtener la invalidación del fallo.
Tampoco por el recurso de casación el Tribunal Supremo
está facultado para analizar lo favorable u odioso de
los derechos que consagre el fallo impugnado, sino que su misión
queda reducida a examinar el irrestricto respeto a la Ley, dado
que le está vedado el análisis de las pruebas,
que no puede confundirse con la causal referente a los sistemas
de valoración de las mismas que prescribe la Ley. Esta
demanda debe ser un escrito sistemático que indique y
demuestre, lógica y jurídicamente los errores cometidos
en la sentencia o auto, y cuya observancia controla el mismo
Tribunal de Casación, admitiendo o rechazando la demanda.
CUARTO: Relacionando lo expuesto con la demanda del proponente
Carlomagno Flori Rodríguez, quien alega como causales
las contenidas en las reglas 1a, 2a, 3. y 5a. del art. 3 de la
Ley de Casación, lo que influyó para que al dictar
la sentencia se hayan violado a su juicio las disposiciones legales
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
del Código de Procedimiento Civil y de la Constitución
Política de la República, contenidas en el acápite
II de su demanda de casación de su escrito de fs.1, 2
de autos, en relación con los hechos relatados en el acápite
IV del mismo texto. Al respecto, la Sala considera que el estudio
del recurso se encuentra ligado a los principios de taxatividad,
limitación y prioridad. El primero supone que no hay más
causales que las señaladas en el precepto legal. En nuestra
Ley en el art. 3. Esto quiere decir que la Corte no puede "crear
causales nuevas o similares en su gestión, ni aceptar
las que en tal forma le sean propuestas". El segundo obliga
imperativamente a la Corte "que no puede de oficio referirse
a causales que no fueron invocadas expresamente en la demanda
de casación"; y finalmente el tercero que es realmente
de difícil aplicación en el momento del examen
de las causales, porque supone que debe existir "un orden
de prelación" que se deriva de la naturaleza y alcance
de las causales. La legislación foránea, al respecto
sostiene que unas deben ser atendidas y decididas antes que otras.
En efecto si todas las causales tienen por objeto invalidar los
fallos impugnados, pues, no todas producen ese único resultado,
así afirma la doctrina; pues hay algunas que van más
allá y anulan parte del proceso. En este orden de ideas,
correspóndele valorar en primer término, los cargos
que denoten errores in procedendo, pues en el supuesto de prosperar
algunos de estos, se hace innecesario el examen de los que recaen
sobre errores in judicando.- En la especie, el actor esgrime
como causales la 1ª, 2ª, 3a y 5a, es decir, supone
que en la sentencia se han producido errores in judicando o de
fondo al citar en la fundamentación de su recurso las
causales 1ª, 3ª. y 5a. (esta última en el supuesto
de que existieren cargos que denoten errores de fondo en la segunda
hipótesis del art. 5 cuando dice: "en su parte dispositiva
se adopten decisiones contradictorias o incompatibles",)
y, finalmente errores in procedendo o de forma, al citar la causal
2a. . Ahora bien, es preciso analizar que cargos de la demanda
denotan errores in procedendo y qué cargos errores in
judicando. El recurrente en su demanda de casación señala
que al dictar la sentencia se han violado las disposiciones de
los Arts. 59 literal b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, que se refieren a las causales de nulidad de
una resolución o de procedimiento administrativo, así
como los Arts. 60, 77 ibídem., Arts. 117, 120 y 121 del
Código de Procedimiento Civil, o sea cargos que denotan
errores in procedendo o de forma y cita las disposiciones constitucionales
del art. 15 y art. 17 de la Constitución Política
de la República, que se refieren a errores in judicando
o de normas de derecho sustanciales. En la especie, siguiendo
la doctrina de los 3 principios expuestos anteriormente y para
proceder al examen de la demanda de casación, es preciso
valorar en primer término los cargos que denotan errores
in procedendo. Entonces las Sala considera que da prelación
a los cargos que constan en las disposiciones de las Leyes de
la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y del
Código de Procedimiento Civil citados por el demandante
y de esta manera acepta como suficientes para casar la sentencia
los cargos fundados en causales in procedendo o de forma; esto
es, de que el Directorio de la Comisión de Tránsito
del Guayas al expedir la Resolución de Febrero 21 de 1992
con que se dio de baja al recurrente de las filas del cuerpo
de vigilancia de la Comisión de Tránsito del Guayas,
dicho Directorio no actuó con capacidad legal, ya que
esta atribución es privativa y excluyente del Director
Ejecutivo de la Comisión de Tránsito del Guayas,
según así lo establece el art. 32, numeral 4 del
Reglamento Interno de la antes citada Comisión, R.O. Nº
590 de 19 de octubre de 1955 y las reformas publicadas en el
R.O. Nº 520 de 22 de julio de 1958, en concordancia con
los literales a) del art. 59 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa.- En mérito de lo expuesto,
la Corte Suprema de Justicia, Sala de lo Administrativo, ADMINISTRANDO
JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY,
casa la sentencia pronunciada por la Primera Sala del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo, Distrito de Quito, a fs. 93-94
de autos y con fecha 14 de septiembre de 1993, las 15h00, en
el juicio de plena jurisdicción o subjetivo Nº 5785
o 058-93 SACS, que se persigue en contra del señor Director
Ejecutivo de la Comisión de Tránsito del Guayas.
Se acepta la demanda y se declara ilegal la Resolución
del Directorio de la Comisión de Tránsito del Guayas
de 21 de febrero de 1992 y se dispone la restitución del
actor Carlomagno Flori Rodríguez al cuerpo de vigilancia
aludido, sin proceder al pago de las remuneraciones, bonificaciones
y más beneficios sociales, por no tratarse de servidor
público protegido por la Ley de Servicio Civil y Carrera
Administrativa. Se deja a salvo el derecho de la Comisión
de Tránsito a rectificar el procedimiento iniciado para
analizar el informe del Jefe de Tránsito, Comandante del
Cuerpo de Vigilancia, respecto a la conducta de Carlomagno Flori
Rodríguez. Sin costas. Notifíquese, cópiese
en el Registro Oficial y en la Gaceta Judicial. Devuélvase
el proceso al Tribunal de origen.
f) Drs. Bayardo Poveda Vargas.- Bolívar Vergara Acosta.-
Hernán Quevedo Terán.- Bolívar Peña
Alemán.- Ramón Echáiz Enríquez.-
En el juicio que, por destitución,
sigue Angel Marcelo Cevallos Gavilánez contra el Rector
de la Universidad Central del Ecuador, la Sala resuelve:
SINTESIS:
La Segunda Sala del Tribunal
Distrital de lo Contencioso Administrativo con sede en Quito,
ha dictado auto declarando el abandono de la instancia, y posteriormente
niega la revocatoria solicitada, dentro del recurso subjetivo
o de plena jurisdicción, seguido por Angel Cevallos Gavilánez
en contra del Rector de la Universidad Central. De dichas providencias,
el actor interpone recurso de casación por considerar
que se ha infringido normas de la Constitución, Ley Orgánica
de la Función Judicial, Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, Código de Procedimiento Civil
y Reglamento de Sorteos de la Corte Suprema. Alega que, para
que tenga válidamente lugar el abandono, es necesario
que se hubiere producido por culpa del actor, lo cual no ha sucedido;
además, manifiesta que el Secretario al sentar la razón
respectiva, ha cometido error de omisión al no considerar
la diligencia de sorteo efectuada para que se radique la competencia
en los nuevos Tribunales creados por reforma constitucional.
La Sala declara sin lugar el recurso por estimar que no existe
violación de norma legal o constitucional alguna. Efectivamente,
se evidencia falta de cuidado y preocupación del recurrente
en un asunto de su propio interés, determinándose
en forma irrefutable que el abandono de la instancia se produce
por culpa del demandante Angel Cevallos. Además, la Sala
determina que las providencias recurridas han sido dictada por
parte del Tribunal Inferior en conformidad con la Resolución
expedida por el extinguido Tribunal de lo Contencioso Administrativo
con respecto al abandono, por la que se dispone que el abandono
será procedente si reúne las condiciones de los
Arts. 57 y 58 de la Ley de lo Contencioso Administrativa; y,
no procede cuando el peticionario presente en fecha posterior
a la providencia "autos para sentencia"
SE NIEGA EL RECURSO
DE CASACION DEL AUTO DE ABANDONO DE INSTANCIA.- LA FALTA DE CUIDADO
Y PREOCUPACION DEL ACTOR, HACE PROCEDENTE EL ABANDONO DE ACUERDO
CON LA LEY.
TEXTO DEL
FALLO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- SALA
DE LO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 19 de Mayo de 1994; las 10h00.-
VISTOS:- Ha venido en conocimiento de esta Sala el recurso
de casación interpuesto por el accionante Angel Marcelo
Cevallos Gavilánez, contra los autos dictados por la Segunda
Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso Administrativo,
con sede en esta ciudad de Quito, el 22 de Octubre de 1993 y
2 de Diciembre de 1993, respectivamente, mediante los cuales,
primeramente se declara el abandono de la instancia a petición
del Rector de la Universidad Central del Ecuador, representante
legal de la persona jurídica demandada, luego se niega
la revocatoria de tal providencia pedida por Angel Marcelo Cevallos
Gavilánez, dentro del expediente Nº 5064, incoado
en la Primera Sala del extinguido Tribunal de lo Contencioso
Administrativo por el recurso subjetivo o de plena jurisdicción
planteada por el recurrente. Habiéndose cumplido el trámite
y las formalidades previstas en la Ley de Casación, el
actual estado del proceso es el de dictar sentencia, para cuyo
efecto es necesario previamente considerar: PRIMERO.-
La competencia de la Sala está determinada en los Arts.
101 y 102 de la Constitución de la República y
1 de la Ley de Casación.- SEGUNDO.- El recurrente
expresa que los autos que ha impugnado han infringido las siguientes
normas de derecho. Los Arts.93, 94, 101 (último inciso),
108 y Décima Cuarta Disposición Transitoria de
la Codificación de la Constitución Política
del Ecuador; el numeral agregado al Art. 13 de la Ley Orgánica
de la Función Judicial, mediante Decreto Supremo Nº
2146 publicado en el R.O.Nº 512 de 24 de Enero de 1978;
los Arts. 191 y 199 "numeral cuatro" de la Ley Orgánica
de la Función Judicial ; los Arts. 34, 37, 38, 57 y 58
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
el Artículo innumerado agregado después del Art.
99 de la Ley últimamente citada, mediante Decreto Supremo
Nº 1077, publicado en el R.O. Nº 392 de 17 de Noviembre
de 1973; los Arts. 77, 95 y 396 (último inciso) del Código
de Procedimiento Civil y el Art. 1 del Reglamento de Sorteos
de la Corte Suprema de Justicia. Expresa que determina como causal
de este recurso, la que consta en el primer lugar del Art. 3
de la Ley de Casación. Dentro de los fundamentos mediante
los cuales pretende apoyar su recurso, señaladamente,
dice: "Para que se hubiera dictado válidamente el
abandono era menester que el mismo se hubiera producido por culpa
del actor. Que la culpa supone incumplimiento de alguna obligación
procesal impuesta al actor, por la ley, o impuesta mediante providencia
por el Tribunal. Que ni lo uno ni lo otro existe en el presente
caso, ya que atento al estado de la causa, a quien le correspondía
despachar el avance de la misma era al Tribunal, en virtud de
lo dispuesto con el Art. 38 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa. Que para abundar en el tema cita
el Art. 396 (último inciso) del Código de Procedimiento
Civil que dispone: "Para que haya abandono se requiere que
no se haya practicado diligencia alguna, en caso de que la última
providencia suponga la necesidad de que se practique. Adicionalmente
dice: "Hay violación por cuanto el tiempo para que
se produzca el abandono en el supuesto de existir culpa del actor,
es el término de 365 días, tiempo durante el cual
no debe haberse producido petición del actor ni tampoco
debe haberse practicado ninguna diligencia procesal. Que en el
presente caso, por mandato de la disposición transitoria
décima cuarta de las Reformas Constitucionales, se realizó
la diligencia de sorteo practicada el 5 de abril de 1993. Que
esta diligencia de sorteo es fundamental porque radica la competencia
en los nuevos Tribunales creados por la mencionada reforma. Que
el Tribunal Distrital para dictar su resolución se basa
en la razón sentada por el Secretario, que cometió
un error de omisión al no considerar la diligencia del
resorteo antes referido. Que esta diligencia del resorteo nunca
fue notificada a las partes, y por ende, como saber ante que
nuevo Tribunal había que comparecer. Que el Tribunal,
al dictar el auto recurrido inobservó, también,
la norma constitucional que prevee que la competencia se realiza
por sorteo, el que no tiene su fundamento en la facultad de la
Corte Suprema de Justicia, para disponer resorteos, sino más
bien, es una reforma de la Constitución Política.
Por último, quien recurre, dice: "Que la Segunda
Sala del Tribunal Distrital Número 1 fundamenta su decisión
para negar la revocatoria, en dos resoluciones, a): La resolución
de la Corte Suprema de Justicia, publicada en el R.O.170 de 18
de abril de 1980, que hay que aplicarla exclusivamente a los
casos para los cuales se expidió, pues no cabe darle un
alcance general mucho peor, en este caso cuando el sorteo se
ha producido por mandato de las Reformas Constitucionales; y,
b) La resolución del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
que se remite a los supuestos de la ley; y, que si se observa
el proceso es fácil colegir que nunca hubo los supuestos
del Art. 57 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa".
Al contestar el traslado previsto en el Art. 11 de la Ley de
Casación, el Dr. Tiberio Jurado Cevallos, Rector de la
Universidad Central, manifiesta que en la resolución y
providencia que negó su revocatoria se ha procedido con
observancia a lo dispuesto en el Art. 57 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa y a la resolución dictada por
la Corte Suprema de Justicia en sesión de 19 de mayo de
1980, la misma que está publicada en el Registro Oficial
de 18 de abril de 1980, la que dispone que el sorteo y la nueva
radicación de la competencia no puede interrumpir los
términos o plazos señalados por la ley para el
abandono. Que es innegable que el actor, no impulsó la
tramitación del juicio número 5064; y que el recurso
de casación que ha interpuesto no responde a la realidad
jurídica en que se fundamenta las providencias en que
se declara el abandono de la instancia del precitado juicio.
TERCERO.- El recurso extraordinario y especial de la Casación
procede únicamente en los casos consignado en las causales
del Art. 3 de la Ley de Casación, este recurso debe fundamentarse
por escrito y deberá contener la exposición precisa
de los hechos, que según el fallo son constitutivos del
quebrantamiento de la norma; así como la cita de las disposiciones
de la Ley violada y los fundamentos jurídicos en que se
basa el recurso, según lo preceptuado en el Art. 6 del
mismo cuerpo legal.. CUARTO.- En el recurso de casación
no existe la facultad de realizar un nuevo análisis de
la prueba examinada y valorada por el inferior, sino que corresponde
de manera exclusiva el análisis de las providencias que
han sido materia de la impugnación, a fin de establecer
si efectivamente se han producido las violaciones a los preceptos
que se citan en el escrito que contiene el recurso de casación;
o, si el juzgador que las dictó, ha obrado correctamente.
En la especie, puntualmente a lo que se contrae el recurso, es
determinar si la Segunda Sala del Tribunal Distrital de lo Contencioso
Administrativo con sede en la ciudad de Quito, actuó o
no conforme a derecho, cuando dictó el auto declarando
el abandono de la instancia (fs. 18) y la providencia mediante
la cual negó la revocatoria de dicho abandono (fs. 22)
. Al respecto, el abandono de la instancia está previsto
en el Art. 57 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, que ordena: "Si el procedimiento en la vía
de lo Contencioso Administrativo se suspendiere de hecho durante
un año por culpa del demandante, se declarará,
a petición de parte, el abandono de la instancia y éste
surtirá los efectos previstos en el Código de Procedimiento
Civil". Para que se cumpla lo anterior, el Art. 58 de la
misma ley, dispone: "El término para el abandono
de la instancia correrá desde la fecha de la última
diligencia practicada en el juicio, o desde la última
petición o reclamación constante de autos".
Según el precepto legal últimamente citado, obra
de fs. 17 vta. la razón firmada por el Secretario Relator
de la Segunda Sala del Tribunal Distrital Número 1 de
lo Contencioso Administrativo, que señala : "Que
desde la última actuación practicada en este juicio
21 de enero de 1992, hasta la fecha de presentación del
escrito en que se solicita el abandono 8 de octubre de 1993,
han transcurrido 384 días hábiles" QUINTO.-
La labor de administrar justicia no corresponde sólo al
órgano judicial competente, que conoce la causa, sino
que la Ley también le asigna obligaciones, cargas o deberes
que deben cumplir las partes procesales, específicamente
el impulso procesal, ya que no solamente de oficio actúan
los jueces; consecuentemente la falta de cuidado y preocupación
del accionante, de acuerdo a los requisitos legales, la sanciona
con el abandono. Ciertamente, el Art. 57 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa tiene ese fundamento, consiguientemente
impone, que si el procedimiento se suspendiera de hecho durante
un año por culpa del demandante, se declarará,
a petición de parte, el abandono de la instancia. En atención
a la razón actuarial ya analizada, el presupuesto de que
el procedimiento se suspendió de hecho durante un año,
se ha cumplido. Toca ahora establecer si esto ocurrió
por culpa del demandante. Para valorar la culpa debe sopesarse
las condiciones especiales que puedan generarla, como las circunstancias
de persona, tiempo y lugar, formando un conjunto que permita
valorar con justeza, el cariz del caso específico en la
conciencia del Juez. En lo que dice relación con el actor
Marcelo Cevallos Gavilánez, debió tener el cuidado
razonable y el deber de obrar con diligencia en el impulso de
la acción planteada como recurso subjetivo o de plena
jurisdicción, para no caer en el abandono de la instancia,
lo cual evidentemente no ha hecho, pues su última petición,
anterior a la solicitud de abandono, consta presentada el 21
de enero de 1992 (fs. 15); y es recién el 18 de octubre
de 1993 (fs. 17), en que afirma haber llegado a su conocimiento
que en la diligencia de resorteo de causas ha correspondido a
la Segunda Sala el conocimiento del expediente, todo lo cual
revela falta de cuidado en un asunto de su propio interés,
lo que determina irrefutablemente que el abandono de la instancia
ocurre por culpa del demandante, cumpliéndose con los
presupuestos expresamente determinados en el Art. 57 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, sin que
sea aplicable el último inciso del Art. 396 del Código
de Procedimiento Civil, que asegura el recurrente ha sido violado,
pues extiendo disposición expresa en la ley especial,
no son supletorias de ella las disposiciones generales, como
así lo ordena el Art. 77 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa. Además, la Sala advierte,
que según la norma dirimente sobre la institución
jurídica del abandono, expedida por el extinguido Tribunal
de lo Contencioso Administrativo publicada en el R. O. Nº
464 del 5 de abril de 1993 que es de carácter y aplicación
generalmente obligatoria, mientras la ley no disponga lo contrario,
tiene plena vigencia, y hace procedente el abandono de la instancia,
cuando se la deduce en los casos que reúnan las condiciones
determinadas en los Arts. 57 y 58 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa; no será procedente cuando
el petitorio se lo presente en fecha posterior a la que tenga
la providencia "autos para sentencia", última
condición que no ha ocurrido en el presente caso.- SEXTO.-
Conceptúa el Diccionario Jurídico Omeba, a
las diligencias judiciales, como "las actuaciones que realicen
dentro de un proceso judicial, el Juez, sus auxiliares o comisionados
legales y las partes interesadas o sus representantes.. Esta
actividad, que en unos casos depende de la instancia de los recurrentes
y en otros, del facultamiento legal de los Jueces y funcionarios
judiciales, encuéntrase reguladas por las leyes de forma".
Precisamente, la Resolución de 19 de marzo de 1980, publicada
en el R.O. Nº 170 de 18 de abril de 1980, regula el valor
que le da a la diligencia de resorteo, al disponer: " Consiguientemente,
la competencia se radicará en virtud de tal sorteo, sin
que éste y la nueva radicación de competencia puedan
interrumpir los términos o plazos señalados por
la Ley para el abandono". Sin que ameriten otros razonamientos,
ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD
DE LA LEY, se declara que no ha existido violación
a norma legal o constitucional alguna en las providencias impugnadas,
y por lo tanto declara sin lugar el recurso de casación
interpuesto, por falta de fundamento legal, ordenándose
devolver el expediente a la Sala de orígen. Sin costas
ni multa. Cúmplase con lo que dispone el Art. 19 de la
Ley de Casación. Notifíquese
f) Drs. Hernán Quevedo Terán.- Bolívar
Vergara Acosta.- Bolívar Peña Alemán.- Ramón
Echáiz Enríquez .- Bayardo Poveda Vargas.
En el juicio contencioso administrativo
por devolución de valores que sigue el Dr. Luis Maldonado
Salazar en contra del Gerente General de EMETEL y Procurador
General del Estado, la Sala resuelve:
SINTESIS:
La Segunda Sala del Tribunal
Distrital Nº 1 de lo Contencioso Administrativo, desecha
la demanda del doctor Luis Maldonado Salazar incoada en contra
del Gerente General del IETEL y Procurador General del Estado,
con la finalidad de que se le condene a dicha institución:
a efectuar el traslado del servicio de teléfono, a la
devolución de valores cobrados por no tener el servicio,
a la devolución de valores cobrados por traslado que no
se ha efectuado, y, a la indemnización de perjuicios por
servicio insatisfecho, que estima daño moral. De tal fallo
interpone recurso de casación el actor, con fundamento
en el hecho de existir aplicación indebida y errónea
interpretación de los Arts. 48 de la Ley Básica
de Telecomunicaciones, 68 de la Ley Especial de Telecomunicaciones,
1 y 5 de la Ley de lo Contencioso Administrativa y 13 de la Ley
Orgánica del Ministerio Público.
La Sala de lo Administrativo estima que, el accionante no cumplió
con lo que dispone el Art. 1 de la Ley de la Jurisdicción
de lo Contencioso Administrativa, y por lo tanto, el Tribunal
sentenciador no ha violado la Ley en la sentencia impugnada,
puesto que, el agotamiento de la fase administrativa para causar
estado, al momento de presentar la demanda, no constituye una
formalidad, sino que se refiere a la sustanciación o ritualidad
de la controversia, que en el fondo incide en el derecho del
administrado y también interfiere el derecho que podía
utilizar la administración como excepción. Por
lo tanto, niega el recurso de casación por falta de base
legal.
FASE ADMINISTRATIVA
NO HA CAUSADO ESTADO AL MOMENTO DE PRESENTAR LA DEMANDA, LO CUAL
INCIDE EN EL DERECHO
DEL ADMINISTRADO Y DE LA ADMINISTRACION
TEXTO DEL
FALLO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- SALA
DE LO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 31 de mayo de 1994; las 09h00.-
VISTOS: Ha venido este juicio contencioso-administrativo
Nº 5770-234-92, para conocer el recurso de casación
interpuesto por el accionante, doctor Luis Alfonso Maldonado
Salazar, que impugna la sentencia dictada el 18 de febrero de
1994, por la Segunda Sala del Tribunal Distrital Nº1, con
sede en Quito, en que desecha la demanda (fs.10 y 11), deducida
el 14 de mayo de 1992, propuesta contra el Gerente General y
Representante Legal del Instituto Ecuatoriano de Telecomunicaciones
(IETEL), y el Procurador General del Estado, por la que pretende
sea condenada la persona jurídica encargada de la prestación
del servicio público telefónico, primeramente nombrada,
a efectuar el traslado del teléfono Nº 540-565 a
la avenida Diguja Nº 1407 y Cedeño, en esta ciudad;
a la devolución de los valores cobrados sin haber tenido
tal servicio en concepto de consumo medido y constante, en las
facturas de pago mensual del mes de mayo de 1987, en adelante;
a la devolución de lo valores cobrados por traslado que
no se ha efectuado, excepción hecha de la Nº 121486;
y, a las indemnizaciones por perjuicios como consecuencia del
servicio insatisfecho a partir del 20 de enero de 1987, que estima
daño moral, cuya reparación alcanza los dos millones
de sucres. El fallo impugnado se basa en que no ha causados estado,
ya que "en el trámite administrativo no ha recurrido
con su reclamo ni ha apelado al Directorio de IETEL", como
determina el art. 48 de la Ley Básica de Telecomunicaciones,
vigente a la fecha de la demanda, y, el art. 69 de la Ley Especial
de Telecomunicaciones, expedida el 10 de agosto de 1992. La fundamentación
del recurso de casación (fs. 59 a 60), sostiene: que la
sentencia en el considerando tercero, adolece de aplicación
indebida y errónea interpretación del art. 48 de
la Ley Básica de Telecomunicaciones, al igual que del
68 de la Ley Especial de Telecomunicaciones, en concordancia
con los Arts. 1 y 5 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, el art. 13 de la Ley Orgánica del Ministerio
Público, en vista que mal puede haber agotamiento de la
instancia administrativa, si hubo silencio frente al reclamo
escrito de 21 de febrero de 1992 (fs.1) habiéndose irrespetado
también el art. 93 de la Constitución.- Mientras,
que el Presidente Ejecutivo de la Empresa de Telecomunicaciones,
EMETEL, Ecuador, contesta fundamentadamente, insistiendo que
el acto administrativo no causó estado. Procede resolver,
al hacerlo, se considera: PRIMERO: No se encuentra equivocación
jurídica en el Tribunal de única instancia que
dictó sentencia, al hacer la calificación de admisibilidad
del recurso, observándose el acatamiento de los aspectos
materiales o formales, dispuestos en los Arts. 2,3,4 y 6 de la
Ley de Casación, correspondiendo seguir con el análisis
acerca de la pertinencia de los enunciados o fundamentos de Derecho
que cita el recurrente. SEGUNDO; Al expedirse el fallo
objetado, estaba vigente la Ley Nº 50 PCL de Modernización
del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios
Públicos por parte de la Iniciativa Privada, que en el
art. 38, inciso segundo, dispone, "No se exigirá,
como previo para iniciar cualquier acción judicial contra
el Estado y demás entidades del sector público
el agotamiento o reclamo en la vía administrativa. Este
derecho será facultativo del administrado". Esta
disposición reforma sustancialmente el art. 5 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dado que
para causar estado las resoluciones administrativas sólo
requieren sean definitivas o de mero trámite, siempre
que estas últimas decidan directa o indirectamente el
fondo del asunto, siendo consecuentemente susceptible de la acción
contenciosa administrativa, puesto que también ha sido
reformado el art. 1 del mismo ordenamiento como lo establece,
en derogación expresa, el art. 66 de la Ley Nº 50
PCL. Pero la irretroactividad o retroactividad de las disposiciones
de esta últimamente citada ley especial, queda resuelta
en parte por la Disposición General, que se refiere a
controversias derivadas de actos, contratos y hechos administrativos,
que no se hayan iniciado ante órganos jurisdiccionales,
puesto que se faculta a los administrados a poder renunciar a
los recursos previstos en la fase administrativa más en
procesos contencioso-administrativos, ya iniciados hasta la media
noche del 30 de diciembre de 1993, corresponde aplicar el art.
7 en la regla vigésima del Código Civil, que prescribe:
"La Ley no dispone sino para lo venidero: no tiene efecto
retroactivo y en conflicto de una ley posterior con otra anterior,
se observarán las reglas siguientes... Las leyes concernientes
a la sustanciación y ritualidad de los juicios, prevalecen
sobre las anteriores desde el momento en que deben comenzar a
regir. Pero los términos que hubieren comenzado a correr
y las actuaciones y diligencia que ya estuvieren comenzadas,
se regirán por la Ley que estuvo entonces vigente".
En la especie, ciertamente, que el agotamiento de la fase administrativa
para causar estado, al momento de la presentación de la
demanda, no constituye una formalidad, sino que tal situación
se refiere a la sustanciación o ritualidad de la controversia,
en fase administrativa, que verdaderamente en el fondo incide
en el derecho del administrado, que le franquea el paso o le
faculta para volver a la Administración a exigir rectifique
el acto administrativo resuelto, correlativamente a la Administración
en el caso de no haberse concluido esa fase, también le
interfiere el derecho, que podía utilizar como excepción:
de pedir la improcedencia del recurso contencioso-administrativo.
En resumen, no tiene retroactividad el art. 38 de la Ley de Modernización
del Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios
Públicos por parte de la Iniciativa Privada, para ser
aplicado a la acción contencioso-administrativa propuesta
por el doctor Maldonado Salazar. TERCERO.- La Ley Especial
de Telecomunicaciones, publicada en el R.O.996 de 10 de agosto
de 1992, en el art. 68 manda: "Reclamos administrativos.
Se reconoce la vía administrativa para reclamaciones de
titulares de derechos que se crean conculcados por EMETEL Ecuador
en materia de Telecomunicaciones. La solicitud de reclamo será
presentada al Presidente Ejecutivo o Gerente Regional del cual
provenga el acto impugnado y podrá apelarse de su resolución
ante la Comisión Ejecutiva dentro del término de
quince días. La resolución que dicta la Comisión
Ejecutiva causará estado en la vía administrativa.
. ." Esta disposición no es aplicable al tenor de
la Tercera Disposición Transitoria, que dispone que, "
en los juicios, acciones o reclamos de cualquier índole,
legalmente planteados a IETEL, se entenderá seguidos a
EMETEL, de acuerdo a la legislación vigente al 10 de agosto
de 1992; es decir, que al momento de la presentación de
la demanda, el 14 de mayo de 1992 (fs. 11), al no constituir
una ritualidad, al tenor del art. 7 regla vigésima, del
Código Civil, sino un requisito de procedibilidad de la
acción contenciosa: el haber causado estado el acto administrativo
impugnado, originó que el Tribunal que dictó la
sentencia objetada, no haya cometido error al estimar, que el
accionante no cumplió lo prescrito en el art. 1 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa; tanto
más que, recién con el art. 28 de la Ley Nº
50 de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestaciones
de Servicios Públicos por parte de la Iniciativa Privada,
el silencio administrativo adquiere el carácter de aprobación
tácita de la reclamación del administrado. Además,
que según el art. 31, inciso final, de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-administrativa, vigente a la presentación
de la demanda, se disponía generalmente del plazo de treinta
días para que la Administración se pronuncie acerca
de la reclamación del administrado, entendiéndose
que vencido ese lapso, se daba por negada la petición,
sin que tal situación enervara los demás recursos
en esa vía, consagrados por la Ley.- CUARTO.- Tampoco
existe en la sentencia falta de aplicación del art. 13
de la Ley Orgánica del Ministerio Público, que
según la norma generalmente obligatoria, para el trámite
de los procesos, expedida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo
de 26 de marzo de 1986 (R.O.476 de 10 de julio de 1986), "no
es necesario cumplir con los requisitos que puntualiza el art.
13 de la Ley Orgánica del Ministerio Público, como
previos, para incoar acción de impugnación de un
acto administrativo ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo".
QUINTO.- Tampoco se ha omitido aplicar el art. 93 de la
Constitución, que alega el recurrente, puesto que dicha
norma expresa los fines supremos de la administración
de justicia, que manda: "no se sacrificará esta por
la omisión de formalidades". Más, como se
ha expresado anteriormente, los requisitos de procedibilidad
de la acción, no constituyen una formalidad procesal,
sino que son un medio de defensa o excepción de la Administración.
Por lo expuesto, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPUBLICA
Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, se niega el recurso de casación
interpuesto por falta de base legal. Sin costas y sin multa,
por no aparecer en forma manifiesta temeridad en la manera de
litigar del doctor Luis Augusto Maldonado Salazar.- Dese cumplimiento
a lo ordenado en el art. 19 de la Ley de Casación.- Publíquese
y notifíquese.
f) Drs. Hernán Quevedo Terán.- Bolívar
Vergara Acosta.- Ramón Echáiz Enríquez.-
Bayardo Poveda Vargas.- Vicente Seminario Peralta (Conjuez Permanente).
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