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RECURSO DE NULIDAD
En
la acción de nulidad de sentencia propuesta dentro del
juicio administrativo (destitución), seguido por Ecuador
Rodríguez Bustamante, en contra del Ministro de Industrias
Comercio Integración y Pesca y, Procurador General del
Estado, la Sala resuelve:
SINTESIS:
El Ministro de Industrias,
Comercio Integración y Pesca, mediante el recurso de nulidad
de sentencia ejecutoriada, impugna el fallo dictado por el extinguido
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en el que declara
que no hay lugar al recurso de plena jurisdicción o subjetivo
incoado por el Economísta Ecuador Rodríguez Bustamante
por haber sido destituido de las funciones de Consejero Comercial
en Bruselas, pues, no ha presentado dentro del término
que establece el Art. 65 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, pero acepta en parte la demanda y
dispone una reliquidación de los valores que en concepto
de remuneraciones y prestaciones debieron pagarle al actor. El
recurso de nulidad tiene como fundamento el hecho de que el Tribunal
sentenciador actuó sin competencia, ya que al tratarse
de una demanda contra el Estado por asuntos de carácter
económico, es competente la Corte Suprema conforme a la
Ley de Contratación Pública, por lo que resulta
ilegal que dicho Tribunal haya ordenado el pago de sueldo y más
bonificaciones en favor del actor.
La Sala de lo Administrativo de la Corte Suprema considera que,
el recurso de nulidad, únicamente procede cuando ha existido
incompetencia por la materia del órgano administrativo
que dictó la resolución o acto impugnado o la incompetencia
del Tribunal Contencioso Administrativo para conocer y fallar
del asunto en el que se hubiera dictado la sentencia cuya nulidad
se pretende. Que el ámbito de la Ley de Contratación
Pública, no se refiere a que los empleados públicos
forman parte de una relación económico-contractual
con el Estado, ni que la Corte Suprema es el Juez en controversias
de empleados públicos con el Estado o con entidades del
sector público. En consecuencia, la acción de nulidad
propuesta por el Ministro de Industrias, no procede por no reunir
ninguno de los requisitos establecidos en la Resolución
del ex-Tribunal de lo Contencioso Administrativo., en la cual
se establece normas de procedimiento en los juicios de nulidad
de sentencia ejecutoriada, por lo que se la rechaza.
ACCION DE NULIDAD
UNICAMENTE PROCEDE POR INCOMPETENCIA DEL ORGANO ADMINISTRATIVO
O DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
TEXTO DEL
FALLO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- SALA
DE LO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 10 de Septiembre de 1993.-A las
16h30.-
VISTOS:- La Segunda Sala del ex-Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, en Quito, con fecha 17 de Junio de 1992, las
09h55, a fs. 155, 156 y 157, dicta sentencia en el proceso de
esa materia seguida por el Sr. Ec. Ecuador Rodríguez Bustamante
en contra del Sr. Ministro de Industrias, Comercio, Integración
y Pesca y del Sr. Procurador General del Estado y atendiendo
las solicitudes de ampliación de la sentencia presentadas
por el actor y por el demandado, cumple con lo dispuesto en los
Arts. 47 y 48 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, en concordancia con lo normado en los Arts. 285
y 286 del Código de Procedimiento Civil, a fs. 163 vta.
y 164. En tal fallo, se declara que no ha lugar el recurso de
plena jurisdicción o subjetivo, referente a la destitución
de las funciones de Consejero Comercial, porque no se presentó
dentro del término que señala el Art. 65 de la
Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pero
acepta en parte la demanda y resuelve que el señor Ministro
de Industrias, Comercio, Integración y Pesca, disponga
que se efectúe una reliquidación de los valores
que por lo conceptos de remuneraciones y prestaciones debieron
pagarse al actor, atendiéndose a las disposiciones legales
aplicables a cada caso, en el término de 15 días,
aceptando la acumulación subsidiaria y alternativa de
acciones, en aplicación al Art. 75 del Código de
Procedimiento Civil. Esta resolución a fs. 6 de este cuaderno,
impugna el señor Ministro de Industrias, Comercio, Integración
y Pesca, el 12 de enero de 1993, a las 16h00, mediante "el
recurso de nulidad de sentencia ejecutoriada", para ante
la Sala Administrativa de la Corte Suprema de Justicia. Se acepta
al trámite la demanda de nulidad (fs. 9 de este cuaderno)
que tiene como fundamento que la aludida sentencia, dictada por
la Segunda Sala del ex-Tribunal de lo Contencioso Administrativo
de Quito, expedida el 17 de junio de 1992, declaró la
caducidad de la acción propuesta, por el señor
Ec. Ecuador Rodríguez Bustamante, que impugnó el
acto administrativo, por el cual se lo remueve del cargo de Consejero
Comercial en Bruselas, notificado el 22 de agosto de 1990 y que
obra de autos. El recurrente, además, pretende la nulidad
de la sentencia ejecutoriada expedida, en vista que dicho Tribunal
actuó sin competencia ya que la tenía la Corte
Suprema de Justicia por tratarse de una demanda contra el Estado
por asuntos de carácter económico. Citado el demandado
(fs. 9vta. de este cuaderno) contesta a fs. 11, 12 y 13 y propone
las siguientes excepciones.- La acción de nulidad carece
de fundamento jurídico y legal, pues la sentencia cuya
nulidad se demanda, fue dictada conforme a derecho y por Tribunal
competente. 2.- Subsidiariamente, alega falta de personería
del Ing. Mauricio Pinto Mancheno, en calidad de Ministro de Industrias,
Comercio, Integración y Pesca y pide que se rechace la
demanda reclamando costas y reservándose el derecho para
demandar daño emergente y lucro cesante. La causa no ha
sido aún resuelta, y según lo prescrito en el último
inciso de la Disposición Transitoria Décimo Octava
de la Ley Nº 20, que forma parte de la Codificación
de la Constitución Política de la República
del Ecuador, publicada en el R.O. Nº 183 del 5 de Mayo de
1993, pasa a conocimiento y resolución de la Sala de lo
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia y, trabada así
la litis y una vez que se han cumplido con todas las diligencias
presentadas por las partes durante el término respectivo,
para resolver se considera: PRIMERO.- La Sala de lo Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia tiene jurisdicción y es
competente para conocer y resolver el proceso, en virtud de lo
que ordena el Art. 97 de la Constitución Política
del Estado, inciso 3º , y el Art. 63 (r) de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuanto más
que ya se han citado las disposiciones transitorias de la Constitución
Política. SEGUNDO.- El proceso es válido
por no haberse omitido solemnidad sustancial que pueda influir
en la decisión de la causa, y el trámite dado corresponde
a la naturaleza de la acción ejercida, tanto que la excepción
de ilegitimidad de personería del inicial actor, el entonces
señor Ministro de Industrias, Comercio, Integración
y Pesca, Ing. Mauricio Pinto Mancheno, que debe entenderse como
la falta de poder suficiente o capacidad legal de representación,
en manera alguna ha sido justificado, obrando por el contrario
de autos la copia certificada del respectivo nombramiento (fs.
5 de este cuaderno), que no hace otra cosa que reiterar su intervención
el juicio contencioso administrativo (fs. 171 y 172 del señalado
expediente), sin que entonces haya merecido oposición
del demandado Ecuador Rodríguez Bustamante, que tiene
respaldo legal en el Art. 2 de las Normas sobre el Trámite
de las Acciones de Sentencia Ejecutoriada (R.O. Nº 400 de
21 de Marzo de 1990), puesto que en la demanda o recurso de plena
jurisdicción o subjetivo, expresamente señala a
tal Ministro, en calidad de accionado. TERCERO.- Es preciso
analizar lo que sostiene el demandado en su escrito de fs. 12,
cuando se refiere a que "la acción de nulidad carece
de fundamento jurídico legal" y lo que sostiene el
recurrente a fs. 6 y vta. de este cuaderno, cuando dice que la
sentencia impugnada "conoce y resuelve puntos integrantes
de la demanda sin tener competencia para ello", ya que a
su juicio el pago de las reclamaciones de carácter económico
"debió plantearse ante Juez competente, o sea ante
la Corte Suprema de Justicia por tratarse de una demanda contra
el Estado por asuntos de carácter económico".
Ahora bien, es preciso señalar, de acuerdo a las normas
dirimentes que tiene fuerza de ley, publicadas en el R.O. Nº
936 de 15 de Mayo de 1992, a fin de establecer si es o no procedente
la demanda de nulidad de sentencia ejecutoriada, debe tenerse
en cuenta, que se declara en forma evidente como motivo y fundamento
de aquella, únicamente: la incompetencia por la materia
del órgano administrativo que expidió la resolución
o acto impugnado o la competencia del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo para conocer y fallar del asunto en el juicio
en que se hubiere dictado la sentencia cuya nulidad se demanda,
sin que en consecuencia sea pertinente considerar ni las razones,
ni las normas que hayan guiado a la Sala de origen para emitir
la sentencia cuya nulidad se demanda. En este proceso, el fundamento
o causa de impugnación, según el recurrente se
debe: a que el Tribunal resolvió ilegalmente sobre el
pago de sueldos y más bonificaciones accesorias a favor
del demandado Ecuador Rodríguez Bustamante.- Esto no consta
probado de autos, toda vez que el ámbito que comprende
la Ley de Contratación Pública "Registro Oficial
501, de 16 de Agosto de 1990", no se refiere a que los empleados
públicos forman parte de una relación económica-contractual
con el Estado ni que la Corte Suprema de Justicia es el juzgador
que debe conocer las controversias de los empleados públicos
con el Estado o con las entidades del sector público,
singularizadas en la Ley Orgánica de Administración
Financiera y Control, lo que hace inaplicable el Art. 17 de la
Ley Orgánica del Ministerio Público, que se refiere
a la competencia de la Corte Suprema de Justicia para conocer
las controversias que se suscitaren con el Estado.- CUARTO.-
Además, es preciso anotar que la doctrina y la jurisprudencia
concuerdan en sostener que una acción es improcedente,
cuando no existe el derecho que se reclama, ya debido a que el
derecho reclamado por el actor no haya existido legalmente jamás,
o porque su reclamación no se ha propuesto con sujeción
al trámite correspondiente. El accionante a fs. 36, adjunta
la acción de personal que lo acredita al cargo de Ministro
Consejero-Comercial en Bélgica, relación de trabajo
y dependencia con el Estado que es regulada por el Art. 196 de
la Ley de Servicio Exterior (R.O.335 de 15 de octubre de 1964)
que dice: "Los representantes ante organismos comerciales
y económicos internacionales y los de Servicio Comercial
no ingresan al escalafón del Servicio Exterior, y, para
los efectos de la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa,
forman parte del Ministerio de Industrias y Comercio, y, sus
remuneraciones están reguladas por el Reglamento Nº
634 (R.O. 480 de 15 de abril de 1967 -Art. 15). Por otra parte
la doctrina del derecho administrativo señala que los
actos administrativos para ser válidos y engendrar efectos
jurídicos, han de observar en su origen elementos de forma
y fondo, previstos, precisamente en la Ley. Entre otros, que
el acto sea dictado por autoridad competente y que no exista
omisión o incumplimiento de formalidades que legalmente
debe revestir la resolución o el procedimiento. Se colige,
entonces, que la presidencia de uno o más de aquellos
elementos, hacen que el acto sea nulo, es decir inexistente.
En la especie se trata de dos actos administrativos diferentes,
los que enuncia la fundamentación de la demanda: Uno,
el acto administrativo de la separación del actor que
fue ordenado el 12 de julio de 1990 y ratificado según
el documento de fs.8, cuyo texto dice: "permítame
comunicarle que Ud. cesa en sus funciones en agosto 20 de 1990.,
Saldo vacaciones 11 días, puede gozarlas hasta agosto
31 1990. Su último sueldo será por Agosto. Los
pasajes se remitirán oportunamente. Agradézcole
sus servicios, instrúyole hacer entrega archivos y demás
bienes a la Embajada del Ecuador en Bruselas. Atento. Firma Jacinto
Jouvín Márquez de la Plata, Ministro de Industrias,
Integración y Pesca". Esto es el fundamento de hecho
para deducir la acción de plena jurisdicción o
subjetiva, que no produjo los efectos que señala la Ley
de Servicio Civil y Carrera Administrativa, según el fallo
impugnado esto es la restitución del cargo, porque la
excepción de caducidad consta probada de autos y por lo
tanto el fin del derecho del actor para accionar este recurso
en lo referente a la reposición del cargo de Agregado
Comercial. El otro acto administrativo, está constituido
por la negativa tácita de la autoridad nominadora a reconocer
las pretensiones económicas de Ecuador Rodríguez
Bustamante, dentro de los 30 días del Art. 31 de la Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, que sirve
de fundamentación legal "para la otra acción
contencioso-administrativa, que la doctrina consagra, así
al respecto el tratadista José Canassi, Derecho Administrativo
pág. 227. Tomo II, dice: "el silencio administrativo
es la omisión de pronunciarse expresamento por parte del
Estado (en sentido amplio), lo que implica una negativa categórica
por mandato de la ley, equivalencia, ésta que ha tenido
anteriormente origen jurisprudencial. Esta negativa tácita
de voluntad se produce cuando se exceda el plazo señalado
por la Ley". En nuestro país el silencio administrativo
es una presunción legal, es decir que si la administración
calla, su silencio, se presume una decisión que puede
ser negativa o positiva. En el caso que nos ocupa al no dar la
contestación la autoridad nominadora a la reclamación
contenida en fs.17 y dentro del plazo de 30 días, se trata
de una decisión presunta en sentido negativo, que puso
fin a la vía gubernativa y dio paso a la vía jurisdiccional,
única competente para pedir que se tenga por denegada
su petición y se de curso a su demanda de nulidad sola
o acompañada del restablecimiento de sus derechos".
En resumen, si bien se trata de dos actos administrativos, producidos
en tiempo diferente y que tienen diferente origen, al expresar
individual y separadamente la manifestación voluntaria
del poder público, dentro de las facultades regladas como
de las atribuciones del Ministro de Industrias, Comercio, Integración
y Pesca, que reconocen en cada uno una relación jurídica,
que afecta al derecho del administrado, el demandado Economista
Ecuador Rodríguez Bustamante, que en manera alguna dan
lugar a acciones incompatibles o contrarias, que no pueden proponerse
en una misma demanda, puesto que en la especie, son acciones
diversas, que correctamente han sido exigidas en la demanda propuesta
en la instancia contencioso-administrativa, debido a que pretendían
obtener la declaración o reconocimiento de derechos diferentes,
nacidos de la misma relación jurídica entre servidor
público y la administración, teniendo la misma
naturaleza o materia, siguiendo la misma sustanciación
y procedimiento, resultando legal la acumulación de pretensiones,
que desvirtúa cualquier violación de trámite,
al tenor de lo prescrito en el Art. 75 del C.P.C., en concordancia
con el Art. 77 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa QUINTO.- Finalmente la acción de
nulidad propuesta por el señor Ministro de Industrias,
Comercio, Integración y Pesca, constante a fs. 6 de los
autos, no procede, porque no reúne ninguno de los requisitos,
taxativamente señalados en la Resolución del ex-Tribunal
de lo Contencioso Administrativo con el título de Normas
de Procedimiento respecto de los juicios de Nulidad de Sentencias
ejecutoriadas, publicadas en el R.O. Nº400 de 21 de marzo
de 1990. En este juicio la impugnación del fallo con fundamento
en haber dado lugar a la reclamación de pago de las prestaciones
adeudadas, contraviene al Art.1 de dichas normas: en el literal
a), puesto que no es confirmatorio del acto administrativo; y,
en el literal d),.en vista que en la aclaración de dicha
sentencia, propuesta por el accionante en esta causa (fs. 160),
ya sostuvo que se había "conocido y resuelto una
reclamación de carácter económico, que en
todo caso debió ser presentada en otro orden de jurisdicción",
habiendo sido expresamente tratada y negada en la providencia
de la Segunda Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
el 14 de julio de 1992 (fs. 163 vta. a 164 vta, del juicio de
esa instancia). Por las consideraciones que antecedente, ADMINISTRANDO
JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY,
se rechaza la acción o recurso de nulidad constante a
fs. 6 de los autos, por improcedente e ilegal y se ordena devolver
el proceso a la Sala de origen del actual Tribunal Distrital
Nº 1 con sede en Quito, a fin de que se remita a la Segunda
Sala el expediente contencioso administrativo, para que continúe
el trámite de ejecución de la sentencia que obra
de fojas 155, 156, 157, 163 vta. y 164 y vta. Sin costas, en
aplicación a lo dispuesto en los Arts. 287 y 288 del Código
de Procedimiento Civil y el Art. 19 de la Ley Orgánica
del Ministerio Público. No se determina monto de la indemnización
de daños y perjuicios causados por no haber justificado,
que se hayan producido. Notifíquese.
f) Drs. Bolívar Vergara Acosta.- Bolívar Peña
Alemán.- Ramón Echáiz Enríquez.-
Bayardo Poveda Vargas.- Vicente Seminario Peralta (Conjuez Permanente).
En el juicio que por nulidad
de acto administrativo (separación de cargo) ha seguido
el Mayor Dekel Erazo Borja, en contra del Ministro de Defensa,
la Sala resuelve:
SINTESIS:
La Segunda Sala del extinguido
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ha rechazado el recurso
subjetivo o de plena jurisdicción, mediante el cual se
impugnó el acto administrativo expedido por el Ministro
de Defensa, por el que separa del empleo civil al Mayor (r) Dekel
Erazo Borja, como Jefe de la Dirección de Recursos Financieros
de la Dirección Nacional de Aviación Civil. Ese
fallo es impugnado en demanda de nulidad de sentencia, alegando
falta de competencia del Tribunal Juzgador, puesto que no podía
examinar un acto administrativo posterior al acto impugnado y
que no fue objeto de impugnación, como es el pedido de
destitución mediante oficio, por parte del Contralor General
del Estado por responsabilidades administrativas, producido ocho
meses y diez días después de haberse efectuado
la destitución por acto del Ministro de Defensa.
Al respecto, la Sala de lo Administrativo, estima que el Tribunal
que dictó sentencia obro teniendo competencia para apreciar
y analizar en la forma que corresponde a la valoración
de las pruebas, es decir, de acuerdo a las reglas de la sana
crítica una de las pruebas incorporadas al proceso. Por
lo tanto se declara improcedente la demanda de nulidad de sentencia.
ANALIZAR UNA DE
LAS PRUEBAS INCORPORADAS AL PROCESO DE ACUERDO CON LAS REGLAS
DE LA SANA CRITICA, NO SIGNIFICA HABER OBRADO SIN COMPETENCIA.
TEXTO DEL
FALLO Y VOTO SALVADO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA
DE LO ADMINISTRATIVO. Quito, a 21 de Diciembre de 1993, a las
10h00.-
VISTOS: Para resolver sobre la acción de nulidad
de sentencia ejecutoriada propuesta por el Mayor (r) Dekel Erazo
Borja, tendente a obtener la declaratoria de nulidad del fallo
expedido el 22 de diciembre de 1988 por la Segunda Sala del Extinguido
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Organo Jurisdiccional
que rechazó el recurso subjetivo o de plena jurisdicción,
mediante el cual se pretendió impugnar el acto administrativo,
contenido en el acuerdo Nº 1115 de 1 de Octubre de 1986,
emitido por el Ministro de Defensa Nacional, por cuyo efecto
se separa del empleo civil al recurrente, como Jefe de la Dirección
de Recursos Financieros de la Dirección Nacional de Aviación
Civil, se considera; PRIMERO.- La competencia de la Sala
nace del mandato expreso constante en la disposición transitoria
Décima Octava de la Constitución Política
de la República del Ecuador, cuya codificación
se publicó en el R.O. Nº 183 de 5 de mayo de 1993.-
SEGUNDO:- No se advierte omisiones de solemnidades sustanciales
que influyan en la decisión de este proceso, por lo que
se declara su validez, cuanto que se encuentra vigente la Resolución
del Tribunal Contencioso Administrativo, de 6 de noviembre de
1990, publicada en el R.O. Nº 576 de 4 de diciembre de ese
mismo año. TERCERO.- El accionante expresa en la
demanda que el objeto de la impugnación que se tramitó
en el juicio Nº 2680, fue el Acuerdo Nº 1.115 de 1
de octubre de 1986, expedido por el señor Ministro de
Defensa Nacional, mediante el cual se lo separó del cargo.
Dice también que la sentencia de la Segunda Sala del Extinguido
Tribunal de lo Contencioso Administrativo debió limitarse
a conocer los puntos sobre los que se trabó la litis,
es decir, los que son expresados en la demanda y en las contestaciones
dadas por la autoridad demandada, o sea por el señor Ministro
de Defensa Nacional, y por el señor Procurador General
del Estado, con quien se contó en el procedimiento. Que
en estas piezas procesales, no se encuentra por ningún
lado mención alguna de un pronunciamiento del señor
Contralor General del Estado, sobre su actuación en el
puesto en que ilegalmente se le privó. Que la razón
de ello, es muy obvia, pues el señor Contralor General
del Estado, mediante oficio Nº 0111-DIRS, de 10 de junio
de 1987, ocho meses y diez días, después de producido
el acto de destitución impugnado, pidió al señor
Ministro de Defensa que se le destituya del cargo, en virtud
de haber establecido en su contra responsabilidades administrativas.
Que por lo tanto, la Segunda Sala del ex-tribunal de lo Contencioso
Administrativo no pudo examinar un acto administrativo posterior
al acto impugnado y hacerlo valer como fundamento de él,
que equivale a darle efecto jurídico retroactivo, pues
según la sentencia, el acto administrativo del señor
Contralor da validez y legitimidad al acto de destitución,
producido ocho meses antes, sin comprobarse las causas para la
imposición de la sanción. Manifiesta también,
que al entrar en conocimiento de un acto distinto, en esas circunstancias,
es entrar en un terreno en el que el juzgador no tiene competencia,
puesto que ésta se limita a conocer el acto impugnado,
sus antecedentes y sus fundamentos. Dice finalmente el accionante,
que por tales afirmaciones se debe declarar la nulidad de la
sentencia, por haberse producido la invasión en un campo
en el que no hubo competencia. Por su parte el accionado Jorge
Félix Mena Gral. de Div. (r) Ministro de Defensa Nacional,
en la contestación a la demanda propuso como excepciones
la negativa de los fundamentos de hecho y de derecho de la demanda;
alegó falta de derecho del actor, violación de
trámite e ilegalidad e improcedencia de la demanda. Dentro
del término probatorio las partes presentaron las pruebas
que estimaron convenientes a sus intereses. CUARTO.- La
sentencia que ha sido materia de la acción de nulidad,
es confirmatoria del acto administrativo mediante el cual se
separó al Mayor (r) Dekel Erazo Borja del cargo de Jefe
de la Dirección de Recursos Financieros de la Aviación
Civil, según se establece en el ordinal cuarto de dicho
fallo; y del contenido de la demanda en esta acción, se
advierte de lo que se atribuye para pretender la declaratoria
de nulidad de la sentencia es: La falta de competencia de la
Segunda Sala del Extinguido Tribunal de lo Contencioso Administrativo
al examinar un acto administrativo que no fue objeto de la impugnación.
La doctrina define a la competencia: "Como la capacidad
o actitud del órgano investido de jurisdicción
para ejercerla en un proceso determinado, en razón de
la materia, del valor, del territorio o de la organización
judiciaria". Sobre este tema y en relación a la competencia
del ex-Tribunal de lo Contencioso Administrativo para conocer
y resolver el recurso subjetivo o de plena jurisdicción
interpuesto por el Mayor (r) Dekel Erazo Borja, se ha fundamentado
suficientemente en el ordinal primero de la sentencia, cuya nulidad
se pretende. Y en relación a la incompetencia del juzgador
para examinar el oficio Nº 011123-DIRS de 10 de junio de
1987 expedido por el Contralor General del Estado, se advierte
que en el ordinal cuarto de la antes referida sentencia, se lo
examina como una de las pruebas, que dentro del término
correspondiente, obra incorporada de fs. 67 a 76, en copias debidamente
certificadas; prueba documental, enviada adjuntar al Oficio Nº
011696, que remite el Secretario General de la Contraloría
a la Secretaria Relatora de la Segunda Sala del entonces Tribunal
de lo Contencioso Administrativo, en atención al oficio
Nº 215-TCA-2s que enviara dicha funcionaria recabando tal
documentación. En consecuencia, el análisis de
dicho documento efectuado por el juzgador, no es sino el pertinente
a la valoración de las pruebas, para lo cual se tienen
que aplicar las reglas de la sana crítica, labor, que
obligatoriamente debe hacer en el fallo todo Juez por así
disponerlo el Art. 119 del Código de Procedimiento Civil,
que en el primer inciso ordena: "La prueba será aprecida
en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica,
sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la Ley sustantiva
para la existencia o validez de ciertos actos". Las reglas
de la sana crítica, esto es las de la lógica y
las de la experiencia del juzgador, contribuyen de igual manera,
a que el Magistrado pueda analizar la prueba con arreglo a la
sana razón y con conocimiento experimental de las cosas.
De manera que en la especie, debemos concluir que el Tribunal
que dictó sentencia obró teniendo competencia para
apreciar la antes mencionada prueba documental. Por otro lado,
la acción de nulidad de sentencia, persigue fundamentalmente
que se declare nula la sentencia confirmatoria del acto administrativo,
cuando al haberse hecho esta declaración se hubiere expedido
sobre materias atribuidas expresamente por la Ley a algún
órgano administrativo o jurisdiccional distinto del que
dictó la resolución, o que el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo no hubiere sido competente para conocer y fallar
sobre el auto, antes de que ésta haya sido ejecutada;
lo que en el presente caso, como se ha analizado, no ha ocurrido.
No es procedente que mediante esta acción se pretenda
emitir pronunciamientos sobre los criterios jurídicos
que se expresan en la sentencia impugnada, pues al hacerlo se
estaría contraviniendo a lo dispuesto en el último
inciso del Art. 9 del Decreto Nº611, publicado en el R.O.
857 de 31 de julio de 1975, que expresa: "No obstante, no
habrá lugar a esta acción si el motivo o fundamento
de la demanda hubiere sido materia de discusión en el
procedimiento Contencioso-Administrativo y de resolución
en sentencia". Además, siendo las causales para la
procedencia de la acción de nulidad de sentencia ejecutoriada,
taxativas y concretas, no es admisible que dicha acción
se desnaturalice en su esencia para incursionar en el recurso
de casación, que es el que permite examinar y fallar sobre
la aplicación indebida, falta de aplicación o errónea
interpretación de normas de derecho, precedentes jurisprudenciales
obligatorios, normas procesales o de preceptos jurídicos
aplicables a la valoración de la prueba. QUINTO.-
Del análisis que precede, se infiere, que si bien, la
sentencia impugnada es confirmatoria al acto administrativo,
no ha existido la incompetencia alegada en la demanda que afecte
a la Segunda Sala del ex-Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
para conocer y fallar en la forma que lo ha hecho en la sentencia
objeto de la impugnación. En consecuencia y en mérito
de las consideraciones que anteceden, ADMINISTRANDO JUSTICIA
EN NOMBRE DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, se declara
improcedente la demanda de acción de nulidad de sentencia
ejecutoriada presentada por el Mayor (r) Dekel Erazo Borja. Sin
costas, ni daños y perjuicios por no habérselos
demostrado. Notifíquese.
f) Drs. Bolívar Vergara Acosta.- Ramón Echáiz
Enríquez.- Hernán Quevedo Terán.- Bayardo
Poveda Vargas (V.S.).- Bolívar Peña Alemán
(V.S.).
VOTO SALVADO
DE LOS DOCTORES BAYARDO POVEDA VARGAS Y BOLIVAR PEÑA ALEMAN.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- SALA
DE LO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 21 de Diciembre de 1993; las
10h00.-
VISTOS: En este juicio de nulidad de sentencia, promovido
mediante demanda de fs.1 a 6 , por Dekel Erazo Borja contra el
señor Ministro de Defensa Nacional y el señor Procurador
General del Estado, la Segunda Sala del ex-Tribunal de lo Contencioso-Administrativo,
en sentencia de 22 de diciembre de 1988, que obra de fs. 88 a
90 de autos, ha rechazado la demanda, sin costas. Aceptada la
demanda de acción de nulidad a fs. 8 del proceso, fue
elevado a la Corte Suprema de Justicia, habiéndose radicado
la competencia en esta Sala de acuerdo a lo prescrito en el último
inciso de la Disposición Transitoria Décimo Octava
de la Ley Nº 20, que forma parte de la Codificación
de la Constitución Política de la República,
publicada en el R.O.Nº 189 de 5 de mayo de 1993. Sentados
estos presupuestos, para resolver, se considera: PRIMERO:
Al tenor de lo que disponen los Arts. 97, inciso tercero de la
Constitución Política de la República y
9 del Decreto Nº 611, publicado en el R.O. Nº 857 de
31 de julio de 1975, esta Sala tiene jurisdicción y competencia
para conocer la impugnación a la sentencia de la Segunda
Sala del ex-Tribunal de lo Contencioso-Administrativo, que obra
de fs. 88 a 90 de autos, y, para lo cual se ha cumplido con el
trámite previsto en las Normas de Procedimiento de la
Acción de Nulidad de la Sentencia, publicadas en el R.O.
Nº400 de 21 de marzo de 1990.- SEGUNDO: El proceso
es válido al no haberse omitido solemnidad sustancial
que pueda influir en la decisión de la litis y el trámite
corresponde a la naturaleza de la acción planteada.- TERCERO:
El Art. 1 de los innumerados que por disposición del
Decreto Supremo Nº611 de 21 de julio de 1975, R.O.Nº857
de 31 de julio de 1975 reformatorio del Art. 63 de la Ley de
la Jurisdicción Contencioso-Administrativa,en forma expresa
señala que no podrán suspenderse o dejar de ejecutarse
las sentencias confirmatorias de las Resoluciones de la administración,
a no ser que se propusiera demanda de nulidad de dicha sentencia.
"En estricto sensu", la acción de nulidad de
sentencia, únicamente se puede aplicar para el caso de
las sentencias confirmatorias de la Resolución de la Administración
Pública, acción que se estableció en favor
del administrado para el supuesto que la resolución administrativa
hubiere sido confirmada en la vía contenciosa, razón
suficiente para que Dekel Erazo Borja haya demandado "la
nulidad de la sentencia expedida en el juicio Nº 2860",
fs.1 a 6, porque esta sentencia en su parte dispositiva desecha
la demanda, esto es, no admite, desestima la pretensión
procesal de fs.4 reprobación que en definitiva declara
que el acuerdo 1115 de 1 de octubre de 1986 (fs.1), que separó
a Dekel Erazo Borja del cargo de Jefe de Recursos Financieros
de la Dirección de Aviación Civil, es legítimo
porque no revoca este acto administrativo sino que ratifica su
validez y existencia. CUARTO: Es sabido que una sentencia
judicial se compara a un gran silogismo, en el cual los considerandos,
fundamentos legales, constituyen la premisa mayor; los resultados
o relación de los hechos que se reputan probados, la premisa
menor; y el fallo o decisión final, la conclusión,
lo cual precisamente consiste en un juicio que constituye la
operación lógica por antonomasia, por lo que la
interpretación de la Ley para esclarecer el sentido en
que debe ser aplicada, es también una operación
mental, es rigurosamente lógica, para llegar a "la
certeza moral" que le permita dictar la decisión
definitiva sin caer en el error jurídico que la Sala advierte
en el fallo impugnado de nulo, cuando el juzgador fundamenta
su decisión en el acto administrativo constante en la
comunicación Nº 011123-DIRES de 10 de junio de 1987
(fs. 72), con que se multa y se destituye al accionante y que
más tarde aparece revocado por la Contraloría,
según Resolución Nº0471 de 16 de noviembre
de 1990 (fs. 35 a 49 de autos). De lo que se infiere que la Sala
que dictó el fallo impugnado de nulo, tuvo como fundamento
un hecho posterior al Acuerdo Nº1115 de 1 de octubre de
1986, a un acto posterior al juzgado y que por lo mismo no fue
ni podía ser materia de la litis, no pudo haber sido materia
de la discusión, lo cual viola el principio de congruencia
procesal, porque la Sala al pronunciarse debió limitarse
estrictamente a los hechos demandados, alegados y probados de
autos por las partes, más no a lo que no fue objeto del
litigio contencioso-administrativo, sino más bien a un
acto administrativo de una institución extraña
a la que originó el acto que fue materia de impugnación
en la instancia de origen, es decir, que el Tribunal resolvió
al margen de lo que el ordenamiento procesal establece para evitar
el error en la aplicación de la Ley. QUINTO: En
consecuencia, el poder de administrar justicia no es ilimitado;
se halla medido por los factores de la competencia, territorio,
cosas, persona y grados; en otras palabras, la jurisdicción
es el género y la competencia la especie. De allí
que ningún Juez o Tribunal tiene que extralimitarse, sino
que debe someterse a la letra de la Ley; especialmente, cuando
detenta la investidura de administrar justicia en la jurisdicción
contencioso-administrativa, eminentemente de Derecho Público,
en el que no caben interpretaciones subjetivas. En el orden administrativo
equivale a capacidad para instruir y juzgar un proceso y aplicar
el derecho aún con prescindencia o en contra de la opinión
jurídica de las partes. SEXTO: No cabe entonces
que se rechace la pretensión del accionante, porque sin
lugar a dudas razonables, los juzgadores actuaron al margen de
la jurisdicción y la competencia, contradiciendo lo dispuesto
en los Arts. 277 y 1ro del Código de Procedimiento Civil.
En mérito de lo anotado, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN
NOMBRE DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, se acepta
el recurso interpuesto por el accionante Mayor (r) Dekel Erazo
Borja y se declara nula la sentencia dictada por la Segunda Sala
del ex-Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de fs. 88 a
90 del proceso y se ordena devolver el juicio Nº2680 al
Tribunal Distrital de lo Contencioso-Administrativo con sede
en esta ciudad de Quito, para que la Sala que por el sorteo le
toque conocer cumpla con esta sentencia. Sin costas. Notifíquese.
f) Drs. Bayardo Poveda Vargas.- Bolívar Peña
Alemán.- Bolívar Vergara Acosta.- Ramón
Echáiz Enríquez.- Hernán Quevedo Terán.-
En la acción de nulidad
de sentencia, que sigue Nicanor Campaña Quinteros en contra
de los Magistrados de la Segunda Sala del ex-Tribunal de lo Contencioso
Administrativo, la Sala resuelve:
SINTESIS:
La Sala de lo Administrativo
de la Corte Suprema de Justicia, rechaza la demanda de nulidad
de sentencia ejecutoriada planteada por Nicanor Campaña
Quinteros, de la sentencia pronunciada por la Segunda Sala del
ex-Tribunal de lo Contencioso Administrativo, puesto que, para
que proceda la acción de nulidad, tiene que tratarse de
una demanda de nulidad de sentencia confirmatoria, mas, el fallo
de la Sala que dictó la sentencia objeto de la impugnación,
no es confirmatoria del Acuerdo expedido por el Ministro de Trabajo
y Recursos Humanos. De otra lado, la alegación de incompetencia
de la Sala que dictó sentencia, carece de sustento legal
en razón de que, la disposición invocada al respecto
(Art. 13 de la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías
Constitucionales), se encuentra derogada; además, en la
sentencia cuya nulidad se pretende, se ha resuelto sobre este
punto y los demás que sirvieron de fundamento en la acción
de nulidad, por lo cual, no es procedente que se vuelva a resolver
sobre lo mismo.
PARA QUE PROCEDA
LA ACCION DE NULIDAD, DEBE TRATARSE DE UNA DEMANDA DE NULIDAD
DE SENTENCIA CONFIRMATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO.
TEXTO DEL
FALLO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.- SALA
DE LO ADMINISTRATIVO.- Quito, a 15 de Marzo de 1994; las 10h00.-
VISTOS: Nicanor Campaña Quinteros presenta ante
la Primera Sala del ex-Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
demanda de acción de nulidad de sentencia ejecutoriada,
como parte coadyuvante dentro del recurso de plena jurisdicción
o subjetivo planteado por Guillermo Almeida Valencia, en su calidad
de Presidente de la Junta Nacional de Defensa del Artesano, para
impugnar la legalidad del Acuerdo de 16 de Enero de 1984, dictado
por el Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos, publicado en
el Registro Oficial Nº 725 de Abril 16 de 1984, mediante
el cual se pone en vigencia el Reglamento Sustitutivo de Elecciones
de Vocales de la Junta Regional y de la Junta de Defensa del
Artesano, a fin de que declarada su ilegalidad; se lo deje sin
efecto y vuelva a regir el sustituido, que tiene su origen en
la Ley. En la demanda de acción de nulidad de sentencia
ejecutoriada expresa el accionante Nicanor Campaña Quinteros,
que recurre de la sentencia dictada por la Segunda Sala del Tribunal
de lo Contencioso Administrativo, amparado en el Art. 9 de las
Reformas a la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
publicadas en el Registro Oficial Nº 857 de 31 de Julio
de 1975. Habiéndose admitido la precitada demanda y posteriormente
agotado el trámite establecido en la Resolución
del extinguido Tribunal de lo Contencioso Administrativo, publicada
en el Registro Oficial Nº400 de Marzo 21 de 1990, que contiene
las Normas sobre el Trámite de las Acciones de Nulidad
de Sentencia Ejecutoriada, el actual estado del proceso es el
de dictar sentencia, para ello, es necesario efectuar las siguientes
consideraciones: PRIMERO.- Esta Sala es competente para
conocer la demanda, por mandarlo expresamente la Disposición
Transitoria Décimo Octava de la Constitución Política
de la República del Ecuador, Codificación, publicada
en el Registro Oficial Nº183 de 5 de Mayo de 1993, en la
que se identifica esta acción como el recurso de nulidad
previsto en el Art. 9 del Decreto Supremo Nº 611, publicado
en el Registro Oficial Nº 857 de 31 de Julio de 1975, substitutivo
del Art. 63 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.-
SEGUNDO.- No se advierte omisión de solemnidad
sustancial que influya en la decisión de la causa, por
lo tanto no hay nulidad que declarar. TERCERO.- De la
lectura de la demanda se observa que el actor manifiesta que
fundamenta su demanda en los siguientes aspectos de carácter
legal: 1º) Haberse violado el iniciso 3º del Art. 13
de la Ley Orgánica del Tribunal de Garantías Constitucionales;
2º) Inobservancia de las disposiciones contenidas en el
Art. 13 de la Ley Orgánicas del Ministerio Público
y de los literales e) y c) de los artículos 30 y 31, respectivamente,
de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa;
3º) Violación de las disposiciones contenidas en
los artículos 141 y 138 de la Constitución Política;
4º) Improcedencia de la demanda por haber sido propuesta
como recurso de plena jurisdicción o subjetivo, en lugar
del recurso de nulidad u objetivo; y, 5º) Violación
al Art. 49 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Además la Sala advierte que en el acápite III de
la referida demanda, se dice: "Dígnese disponer se
cite con esta demanda a los demandados, Señores Magistrados
de la Segunda Sala del H. Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
. ."; lo que contraviene al Art. 2 de las Normas Sobre el
Trámite de las Acciones de Nulidad de Sentencia Ejecutoriada,
expedidas con posterioridad y vigentes a la fecha. En relación
con lo expresado por el accionante, es oportuno recordar que
el actual Capítulo VII de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, dice: " De la ejecución
de la sentencia y su nulidad". Esto es, que bajo este Capítulo
únicamente se encuentran disposiciones referentes a la
ejecución de la sentencia o a su nulidad, no se trata
entonces de la nulidad de las resoluciones en la instancia administrativa
y de lo contencioso administrativo, pues estas disposiciones
se encuentran incorporadas en el Capítulo VI de la citada
Ley. Por eso el Art. 9 del Decreto Nº 611 publicado en el
R.O. Nº 857 de 31 de Julio de 1975, que sustituyó
el Art. 63 de la misma Ley, ordena: " No podrán suspenderse
o dejar de ejecutarse las sentencias confirmatorias de las resoluciones
de la Administración ( en el presente caso la sentencia
es revocatoria del acto administrativo), a menos que tales resoluciones
se hubieren expedido sobre materias atribuidas expresamente por
la Ley a algún Organo Administrativo o Jurisdiccional
distinto del que dictó la resolución, o el Tribunal
de lo Contencioso Administrativo no hubiere sido competente para
conocer y fallar sobre el asunto y se propusiere demanda de nulidad
de la sentencia, antes de que ésta haya sido ejecutada.
Se entenderá ejecutada la sentencia, para estos efectos,
cuando hubiere sido cumplida en todas sus partes". En la
especie, es absolutamente evidente que la sentencia dictada por
la Segunda Sala de ex-Tribunal Contencioso Administrativo, el
2 de Octubre de 1984, no es confirmatoria del acto administrativo
que se impugnó en la demanda planteada por Guillermo Almeida
en su calidad de Presidente de la Junta Nacional de Defensa del
Artesano, pues en su parte dispositiva claramente expresa: "Administrando
Justicia en Nombre de la República y por Autoridad de
la Ley, acoge la demanda planteada y se pronuncia en el sentido
expresado en la parte final del último considerando, esto
es declarando la ilegalidad del Reglamento Sustitutivo dictado
por Acuerdo del mencionado Secretario de Estado, con fecha 16
de enero de 1984 y consecuentemente, sin ningún valor
a las actuaciones de cualquier índole que se hayan verificado
bajo su amparo". De manera que, por la regla general prevista
en el precepto últimamente citado, no podría suspenderse
o dejar de ejecutarse dicha sentencia. Lo cual concuerda con
el inciso primero y letra a) del Art.1 de las Normas Sobre el
Trámite de las Acciones de Nulidad de Sentencia Ejecutoriada,
publicadas en el R.O. Nº 400 de Marzo 21 de 1990, que disponen:
Que procede la acción de nulidad de sentencia ejecutoriada
dictada por una de las Salas del Tribunal de lo Contencioso Administrativo
solamente cuando se reúnan los siguientes requisitos:
a) Que se trate de una demanda de nulidad de sentencia confirmatoria
de alguna resolución o acto de la administración.
Ahora bien, del contenido de la demanda se infiere que se alega
la incompetencia de la Sala que dictó la sentencia al
presentarse como fundamento en el acápite II, el haberse
violado el inciso tercero del artículo 13 de la Ley Orgánica
del Tribunal de Garantías Constitucionales, que dice:"
No se podrá recurrir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo
mientras la ilegalidad de los acuerdos, reglamentos y resoluciones
están pendientes de decisión en el Tribunal de
Garantías Constitucionales y viceversa". Más,
debe tener presente, que tal disposición invocada, como
todo el cuerpo orgánico nombrado, se encuentra derogado,
careciendo de sustento jurídico esa fundamentación
de la demanda. Igual alegación de incompetencia de la
Sala sentenciadora se hace en el ordinal 3º del citado acápite.
Pero debe observarse: que dentro de las excepciones a la suspensión
o ejecución de la sentencia a que se refiere el ya citado
Art. 9 del Decreto Nº611, efectivamente consta la incompetencia
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, como también
se encuentra en la letra b) del Art. 1 de las Normas Sobre el
Trámite de las Acciones de Nulidad de Sentencia Ejecutoriada.
Al respecto, de la lectura de la sentencia cuya nulidad se pretende,
se advierte que en el considerando tercero de ella, se ha resuelto
sobre este punto, que es fundamento de la demanda de nulidad,
por lo que en estricta observancia de la letra d) del artículo
últimamente invocado, publicado en el R. O. Nº 400
de 21 de Marzo de 1990, pero aplicable al tenor del Art. 7, regla
20a. del Código Civil, no siendo procedente se vuelva
a resolver en este nivel. Igualmente, en el considerando cuarto
del fallo que se impugna se ha resuelto el fundamento expresado
en el ordinal 2º del acápite II de la demanda. Finalmente,
lo que se expresa como fundamentos en los ordinales 4º y
5º del mismo acápite, no son requisitos establecidos
ni en la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
ni en las Normas sobre el Trámite de las Acciones de Nulidad
de Sentencia Ejecutoriada, no correspondiendo a la Sala efectuar
ningún pronunciamiento, pues se trata de disposiciones
de Derecho Público que deben aplicarse con estricto apego
a su texto. CUARTO.- En mérito de las consideraciones
anteriores resulta improcedente admitir la demanda de nulidad
de sentencia ejecutoriada, pues además el texto actual
del Art. 63 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
ordena: " No obstante, no habrá lugar a esta acción
si el motivo o fundamento de la demanda hubiere sido materia
de discusión en el procedimiento contencioso administrativo
y de resolución en sentencia". Por lo expuesto, la
Sala de lo Administrativo, ADMINISTRANDO JUSTICIA EN NOMBRE
DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY, rechaza la demanda,
disponiéndose la inmediata devolución del expediente
al Inferior. No ha lugar a declarar y determinar indemnización
de daños y perjuicios, al no habérselos reclamado
ni demostrado. Con costas. Notifíquese.
f) Drs. Hernán Quevedo Terán.- Bolívar
Vergara Acosta.- Bolívar Peña Alemán.- Ramón
Echáiz Enríquez.- Bayardo Poveda Vargas.
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