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RECURSO DE CASACION
En
la causa que por suspensión de los Decretos Ejecutivos
Nº 1433 y 1434, que siguen representantes de varios partidos
políticos en contra del señor Presidente de la
República y otros, la Sala resuelve:
SINTESIS:
Los representantes de varios
partidos políticos, demandan ante el Tribunal de Garantías
Constitucionales, se declare la inconstitucionalidad del Decreto
Ejecutivo y el Acuerdo Ministerial que fijó el nuevo precio
de los derivados de los hidrocarburos de consumo interno. El
T.G.C. al resolver las demandas, declara la inconstitucionalidad
del Decreto Ejecutivo 1433 y suspende, por razones de fondo,
la totalidad de sus efectos. La Sala de lo Constitucional considera
que, al haber actuado el Dr. Gonzalo Mancheno Arroyo en calidad
de Vocal del T.G.C. y votar en la sesión que aprobó
la inconstitucionalidad del mencionado decreto ejecutivo, lo
ha hecho sin jurisdicción, puesto que no ha tomado posesión
de su cargo dentro del tiempo que prevé la ley, viciando
de nulidad absoluta e insubsanable la resolución de aquel
tribunal; además, la falta de jurisdicción del
indicado vocal, ha generado que el Tribunal no tuviese el quórum
legal necesario al momento de tomar la resolución ya señalada.
Así mismo, la Sala establece que debió citarse
con las demandas al Procurador General del Estado y, al no haberse
procedido así, ha podido influir en la decisión
de la causa. En tal virtud, se declara la nulidad de las resoluciones
dictadas por el Tribunal de Garantías Constitucionales.
SE DECLARA LA NULIDAD DE LA
RESOLUCION DEL T.G. C. POR HABER ACTUADO UN VOCAL SIN JURISDICCION.
TEXTO DEL
FALLO Y VOTO SALVADO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - SALA
DE LO CONSTITUCIONAL.- Quito, 24 de marzo de 1994, las 11h34.-
VISTOS: PRIMERO.- Corresponde a la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia resolver la causa que, signada
con el Nº 014-94, le ha venido en grado del Tribunal de
Garantías Constitucionales en cumplimiento de lo dispuesto
en el numeral 1 del art. 146 de la Constitución Política
de la República, y que en la Sala se tramita en el expediente
marcado con el Nº 02-94. El caso ha sido promovido por las
siguientes demandas, que se mencionan en el orden de su presentación:
a) del partido Izquierda Democrática, firmada por Andrés
Vallejo y el "Director Ejecutivo Provincial" (firma
ilegible), en la que quienes la suscriben dicen : "demandamos
ante el Tribunal de Garantías Constitucionales la inconstitucionalidad
de las normas del Decreto Ejecutivo 1433 publicado en el Registro
Oficial 369 de 28 de enero de 1994; así como del Acuerdo
Ministerial correspondiente que fijó el nuevo precio de
los derivados de los hidrocarburos de consumo interno",
y le piden al Tribunal que resuelva: "1.- La suspensión
total, por inconstitucionalidad de fondo, de los efectos del
referido Decreto 1433, así como del Acuerdo Ministerial
que fija los nuevos precios de los derivados de los hidrocarburos
para consumo interno; y , "2.- Observar al señor
Presidente Constitucional de la República, arquitecto
Sixto Durán Ballén y al señor Ministro de
Energía y Minas, doctor Francisco Acosta Coloma por las
mencionadas violaciones constitucionales"; b) del doctor
Ricardo Noboa Bejarano, Diputado Provincial del Partido Social
Cristiano por el Guayas, quien la precisa en los siguientes términos:
". . . conforme a lo dispuesto en el art. 146 numeral 1
de la Constitución, acudo a demandar la inconstitucionalidad
de la norma jurídica que elevó el precio de las
diferentes gasolinas en el mercado interno así como la
creación del arancel "específico" que
al decir del señor Ministro de Finanzas y Crédito
Público "aumentará en la medida que el precio
efectivo de exportación del crudo ecuatoriano caiga por
debajo del utilizado en el presupuesto" . . ". En sus
líneas finales la demanda dice: "Al Gobierno Nacional
se lo citará en la persona del señor Ministro de
Finanzas, del señor Ministro de Energía y Minas
y del Procurador General del Estado en sus despachos"; c)
del Dr. Fabián Alarcón Rivera, Director Nacional
del Frente Radical Alfariasta, y del Dr. Mauricio Gándara
Gallegos; quienes piden " por inconstitucionalidad de fondo,
la suspensión total de los efectos de las disposiciones
de los Decretos Ejecutivos Nº 1433, expedido en Quito el
28 de enero de 1994, y Nº. 1434, expedido en Quito el 28
de enero de 1994, ambos publicados en el suplemento Nº 369
del Registro Oficial del viernes 28 de enero de 1994". Dice
también la demanda que " El Tribunal de Garantías
deberá estudiar si los Arts. 4 y 26 de la Ley Arancelaria
que autoriza al Presidente de la República a modificar
la nomenclatura del arancel de importaciones es o no inconstitucional".
Expresa igualmente que ". . . se contará con el Señor
Presidente Constitucional de la República el señor
Ministro de Finanzas, el señor Procurador General del
Estado, a quienes se los citará con el texto de la presente
demanda en los domicilios públicos de la Nación
(sic) conocidos por el señor Secretario General del Tribunal
de Garantías Constitucionales"; del doctor Víctor
Granda Aguilar, Secretario General del Partido Socialista Ecuatoriano,
quien, al concretar su pretensión, dice: "Por las
razones expuestas de fondo y forma demando la inconstitucionalidad
del último aumento en el precio de la gasolina y solicito
al Tribunal de Garantías Constitucionales que suspenda
de manera total los abusivos impuestos que se han establecido
sobre las mismas (. . . ) y declare inconstitucional tanto al
Decreto Ejecutivo 1433 en el que se delega la fijación
de los precios de venta de los combustibles y el Reglamento al
Art. 18 de las Reformas a" (al libelo de la demanda no contiene
el nombre del cuerpo normativo a que correspondan estas reformas).
Finalmente, el abogado René Maugé Mosquera, en
calidad de Presidente de la Directiva Nacional del Frente Amplio
de Izquierda, en escrito dirigido al Presidente del Tribunal
de Garantías Constitucionales (fjs. 60 del primer cuerpo
del proceso) dice: ". . . Frente Amplio de Izquierda mediante
este escrito se adhiere a las demandas ya propuestas, en particular,
a las presentadas por el Partido Socialista Ecuatoriano y el
Partido Izquierda Democrática".- El Tribunal de Garantías
Constitucionales ha tramitado las demandas y finalmente ha expedido
sobre las mismas la Resolución Nº 010-94-CP, de 11
de febrero de 1994, por la cual decide: "Declarar la inconstitucionalidad
del Decreto Ejecutivo Nº 1433 de 28 de enero de 1994 y suspender,
por razones de fondo, la totalidad de sus efectos.- Someter esta
resolución a la Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia.- Notificar y disponer la publicación
en el Registro Oficial".- Se observa que las demandas de
inconstitucionalidad de los Decretos números 1433 y 1434
fueron objeto de dos resoluciones diferentes emitidas por el
Tribunal de Garantías Constitucionales el día 11
de febrero de 1994. Con respecto al Decreto 1433, se lo declaró
inconstitucional, en tanto que el 1434 fue declarado constitucional.
El mismo día en que se declaró la inconstitucionalidad
del Decreto 1433, la Resolución fue sometida a la Sala;
en tanto que el otro caso, referente al Decreto 1434, y sobre
el que recayó la Resolución Nº 012-94-CP tomada
en la misma sesión del 11 de Febrero de 1994 por el Tribunal,
fue elevada a esta Sala tan sólo con fecha 21 de febrero
del mismo año, esto es cuando había transcurrido
con exceso "el plazo máximo de ocho días"
que señala la reforma constitucional, aduciéndose
"una involuntaria omisión", como textualmente
se expresa en el oficio de alcance Nº 041-TGC-SG.- SEGUNDO.-
A la Sala le toca resolver y para hacerlo considera lo siguientes:
1.- Es principio elemental y básico, imprescindible, del
Derecho Procesal, que el juez o tribunal a cuyo conocimiento
y resolución se somete un asunto, ante todo ha de asegurarse
de su competencia. En el presente caso, no existe la menor duda
al respecto: la Sala Constitucional de la Corte Suprema es competente
para conocer y resolver en última y definitiva instancia,
de conformidad con el segundo inciso, del numeral 1 del artículo
146 de la Constitución.- 2.- Inmediatamente después
de asegurada la competencia el juez o tribunal tienen que cerciorarse
que no se hayan omitido las demás solemnidades sustanciales.
En el caso, corresponde a la Sala analizar ante todo la validez
del proceso tramitado en el Tribunal de Garantías Constitucionales.
A propósito, dos son las impugnaciones que se han hecho
a la validez del proceso en el trámite seguido en el Tribunal
de Garantías Constitucionales: la primera, relativa a
la integración de dicho Tribunal; y, la segunda, referente
a la falta de citación con las demandas al Procurador
General del Estado. Sobre las dos ha de pronunciarse la Sala,
y para el efecto tiene que analizarlas.- Lo hace, en el orden
indicando, así : a) en cuanto a la integración
del Tribunal de Garantías Constitucionales, la impugnación
sostiene que es ilegal que se haya incorporado al mismo, como
vocal, el Dr. Gonzalo Ismael Machado Arroyo; y b) en lo relativo
a la segunda, la impugnación se basa en que el Procurador
General de Estado no ha sido citado con las demandas.- En ambos
casos los impugnadores sostienen que por aquellas circunstancias,
tachadas por ellos de irregulares y viciosas, el proceso es nulo.
Hay que examinar una por una esas impugnaciones.- Sobre ellas
es necesario hacer ciertas consideraciones legales y doctrinarias.
Refiérese la primera impugnación a la inconstitucional
integración del Tribunal que pronunció el fallo
y, al efecto, se concreta esa impugnación a la presencia
de un Vocal que no había llegado a serlo por no haber
tomado posesión de su cargo dentro del tiempo que la ley
prevé.- Se ha alegado que esta es una mera formalidad,
y que la Sala debe entrar a resolver sobre lo principal. El art.
93 de la Constitución Política de la República
consagra que "no se sacrificará la realización
de la justicia por la sola omisión de formalidades".
En el caso que nos ocupa se hace necesario distinguir entre lo
que son formalidades procesales y lo que son solemnidades sustanciales.
Formalidades son todas las que hacen referencia a actuaciones
de mero trámite, a ritualidades insustanciales; mientras
que solemnidades son aquellas de las cuales no se puede prescindir
y, de hacerlo, causan nulidad, y se encuentran enumeradas taxativamente
en art. 355 del Código de Procedimiento Civil, y entre
ellas: la jurisdicción de quien conoce del juicio, la
competencia del Juez o Tribunal en el juicio que se ventila,
el formarse el Tribunal del número de Jueces que la ley
prescribe. Esas solemnidades asoman como garantía de la
justicia en una sociedad civilizada, porque es indispensable
la existencia de leyes y normas procesales que sean escudo protector
del derecho: garantía contra el error, la ignorancia o
mala fe. El procedimiento es la forma única, exclusiva
en que la vida de la ley se encarna y se manifiesta para que
"se respeten los derechos por ella protegida", como
lo dice D' Aguesseau. De allí que el cimiento sobre el
que se sustentan las leyes procesales está constituida
precisamente por la jurisdicción y la competencia de quien
está facultado legalmente para declarar y aplicar el derecho
en representación del Estado. Con las consideraciones
expuestas, es necesario examinar, al amparo del texto constitucional,
de la ley procesal y del Reglamento del Tribunal de Garantías
Constitucionales, la resolución emitida con el número
010-94-CP por el Tribunal de Garantías Constitucionales
en sesión del 11 de febrero de 1994, a la que han concurrido
seis vocales, número mínimo para dar el quórum
necesario para las sesiones, según el art. 4 del Reglamento
del Tribunal: los doctores Carlos Jaramillo Díaz, como
Presidente, Mentor Poveda Palacios, Miguel Palacios Gavilánez,
Ernesto López Freire, Manuel de Guzmán Polanco
y Gonzalo Ismael Machado Arroyo, este último posesionado
como vocal suplente del Tribunal el 8 de febrero de 1994, por
el Presidente del Congreso Nacional. A su vez la Resolución
ha sido aprobada con cinco votos, consignados por los doctores
Jaramillo, Palacios, López, De Guzmán y Machado.
El vocal doctor Poveda ha votado en contra de la Resolución.
Ahora bien cinco es el número mínimo de votos con
que puede aprobarse una resolución en el Tribunal de Garantías
Constitucionales, según el art. 4 del Reglamento de este
Organismo. De ello fluye que la concurrencia del Dr. Gonzalo
Ismael Machado Arroyo a la predicha sesión del 11 de febrero,
hizo posible que ésta se realizara, pues sin ella no habría
existido quórum para la sesión, y que el voto favorable
del Dr. Machado permitió que la resolución Nº
010-94-C.P. se aprobara en sesión del 11 de febrero de
1994. Vale señalar que, de acuerdo con el art. 144 de
la Constitución, el Tribunal de Garantías Constitucionales
está integrado por once miembros; 3.- El Dr. Gonzalo Ismael
Machado Arroyo integró la terna enviada por el Presidente
de la República al Congreso Nacional para que de ella
el Congreso eligiera el vocal suplente del Tribunal de Garantías
Constitucionales correspondiente al primer vocal principal. El
Dr. Machado Arroyo fue elegido por el Congreso Nacional, en sesión
del 31 de octubre de 1990, Vocal Suplente del Principal Dr. Hugo
Ordóñez Espinosa. La elección de todos los
vocales se efectuó, de acuerdo con lo dispuesto en el
entonces art. 140 de la Constitución, por un período
de dos años; 4.- Los vocales elegidos por el Congreso
el 31 de octubre de 1990 se posesionaron el 8 de noviembre de
aquel año. Entre los posesionados no estuvo el Dr. Gonzalo
Ismael Machado Arroyo; 5.- De conformidad con lo dispuesto en
el entonces art. 140 de la Constitución: a) el período
de los vocales del Tribunal de Garantías Constitucionales
era de dos años, que por Resolución Interpretativa
de los artículos 109 y 140 de la Constitución,
dictada por el Congreso Nacional el 13 de septiembre de 1988
y publicada en el Registro Oficial Nº 26 del mismo mes,
el período de los vocales elegidos el 31 de octubre de
1990, terminó el 10 de agosto de 1992; b) En ningún
caso los integrantes de las ternas podían ser empleados
de libre nombramiento y remoción del Presidente de la
República, Presidente, Ministros y Conjueces de la Corte
Suprema de Justicia o Alcaldes Cantonales o Prefectos Provinciales;
y, c) "Para ser miembro del Tribunal de Garantías
Constitucionales en representación de las Funciones Legislativas,
Ejecutiva y Judicial se establecen los mismos requisitos que
se necesitan para ser Ministro de la Corte Suprema de Justicia",
requisitos que constaban en el entonces art. 100 de la Constitución:
Entre otros, ser mayor de cuarenta años y haber ejercido
la profesión de abogado, la judicatura o la cátedra
universitaria en ciencias jurídicas durante quince años
por lo menos; 6.- El Dr. Gonzalo Ismael Machado Arroyo se ha
posesionado de Vocal Suplente del Tribunal de Garantías
Constitucionales el 8 de febrero de 1994; 7.- En octubre de 1990,
al tiempo de formularse la terna de candidatos a Vocales Suplentes
del Tribunal de Garantías Constitucionales, correspondiente
al Presidente de la República, el Dr. Gonzalo Ismael Machado
Arroyo no había cumplido la edad de cuarenta años
exigida por la Constitución, pues ha nacido el 15 de octubre
de 1951, y tampoco tenía el mínimo de quince años
de ejercicio profesional exigido por la Constitución,
pues su título doctoral lo ha obtenido solamente el 5
de enero de 1979. Por tanto, su inclusión en esa terna
y su elección por el Congreso fueron inconstitucionales,
puesto que contravenían normas expresas de la Carta Fundamental,
y fueron también inconstitucionales porque el Dr. Gonzalo
Machado Arroyo prestó servicios por contrato en el Ministerio
del Trabajo y Recursos Humanos como asesor del Despacho Ministerial
entre el 14 de marzo y el 31 de diciembre de 1990, es decir en
el período en el cual fue incluido en la terna antes referida
y en que el Congreso lo eligió. Luego fue nombrado para
el mismo cargo, que lo ha desempeñado, del 22 de mayo
al 7 de agosto de 1992. Todo aquello lo inhabilitaba, al tenor
de lo dispuesto en el entonces art. 140 de la Constitución,
para integrar la terna y luego para ser nombrado y posesionado
Vocal Suplente del Tribunal de Garantías Constitucionales
y más aún, para desempeñar sus funciones
como tal. TERCERO.- 1.- Un análisis aparte hay
que hacer del argumento según el cual en el caso, se habría
producido en favor del Dr. Gonzalo Ismael Machado Arroyo
una prórroga que le habría habilitado a posesionarse
del cargo de Vocal Suplente del Tribunal de Garantías
Constitucionales, tres años tres meses y ocho días
después de haber sido elegido, y cuando ya había
concluido el período presidencial dentro del cual le habría
tocado ejercer las funciones de su nombramiento; cuando habían
transcurrido un año seis meses de que había concluido
el período para el cual fue nombrado; cuando había
cesado en el ejercicio del Poder el Presidente Dr. Rodrigo Borja
Cevallos que lo incluyó en terna tanta veces mentada,
que correspondía a los candidatos "en representación
de la de la Función Ejecutiva", como decía
el texto constitucional, y había sido reemplazado por
el Arq. Sixto Durán Ballén, y cuando el vocal principal
Dr. Ordóñez Espinosa, del cual había sido
elegido suplente el Dr. Machado Arroyo, no solamente había
cumplido su período de dos años, sino que había
permanecido seis meses más: En efecto, el Dr. Machado
no se posesionó del cargo de vocal suplente ni siquiera
cuando su principal, el Dr. Ordóñez actuaba por
prórroga; lo hizo más de un año después
de que esa prórroga había terminado. La prórroga
temporal es una institución establecida en beneficio de
la continuidad y buena marcha de la administración general,
y de la administración de justicia en particular, en cuya
virtud las funciones del agente administrativo o funcionario
judicial se extienden válidamente después de la
términación del período correspondiente
al nombramiento, en los términos y condiciones señaladas
por las leyes, los cuales por lo general son los de la fecha
y momento en que entra en funciones el nuevo agente o funcionario;
2.- El art. 159 de la Ley de Régimen Administrativo dispone
que "Ningún funcionario o empleado, ni aún
el nombrado para tiempo fijo, podrá separarse del desempeño
de su cargo mientras no fuere legalmente sustituido". El
inciso segundo del art. 173 de la Ley Orgánica de la Función
Judicial dispone que los magistrados de las Cortes Supremas y
Superiores y los jueces de la República., "Terminado
el período para el que fueron elegidos continuarán
desempeñando el cargo hasta ser legalmente reemplazados".
Y el art. 10 del Código de Procedimiento Civil dispone
que "Se prorrogan las funciones del juez nombrado por período
fijo, hasta el día en que el sucesor entre al ejercicio
efectivo del cargo", lo cual constituye una salvedad a la
disposición del ordinal segundo del art. 24 del mismo
Código: "El juez pierde absolutamente la jurisdicción:
2o. . Por haber transcurrido el tiempo para el cual fue nombrado,
salvo lo dispuesto en el art. 10".- Por su parte los artículos
19 y 20 del propio Código dicen: "Art. 19.- La jurisdicción
legal nace por elección o nombramiento hecho conforme
a la Constitución o la Ley; y la convencional, por compromiso";
"Art. 20.- Principia el ejercicio de la jurisdicción
legal y de la convencional, desde que los jueces toman posesión
de su empleo o cargo y entran al desempeño efectivo del
mismo".- Los textos de Derecho Positivo que acaban de transcribirse
bastan para, sobre la base de ellos, dilucidar si en el caso
en consideración, la institución de la prórroga
de funciones o de jurisdicción ampara la pretensión
de que el Dr. Machado Arroyo se hallaba habilitado para posesionarse
de Vocal Suplente del Tribunal de Garantías Constitucionales
en las condiciones en que lo ha hecho, cuestión que a
la vez entraña esta otra que, por cierto, no cae dentro
del presente juzgamiento, aunque no es extraña a él:
la de si el Presidente del Congreso estaba investido de la facultad
constitucional o legal de posesionar en el cargo al Dr. Machado,
en las circunstancias dadas, esto es, cuando hacía ya
mucho que el nombramiento de éste había caducado;
3.- La institución de la prórroga no ampara el
supuesto derecho a postergar indefinidamente, hasta un momento
que forzosamente tendría que ser arbitrario, puesto que
sólo dependería de la sola voluntad del que lo
ejerza, el momento de la posesión de un cargo. Evidentemente,
no puede prolongarse lo que no existe. Jurídicamente,
la prórroga como nuda prórroga, como prórroga
que no se aplica a algo concreto, no existe ni puede existir;
tiene que ser prórroga de algo, sea de una obligación,
de un plazo, o, para ir concretamente al asunto que nos interesa,
de una función o una jurisdicción; 4.- En el caso
que nos ocupa, ¿ qué función ni qué
jurisdicción le podían ser prorrogadas al Dr. Machado,
si él no tenía ninguna? Quod non est, non potest
prorrogari, como lo dice Gregorio López, al glosar la
ley 7, Tit. 7, Part. 3a., según la cita de Víctor
Manuel Peñaherrera en la séptima de sus Lecciones
de Derecho Práctico Civil y Penal, al referirse Peñaherrera
a la primera de las reglas de la prórroga: "Nunca
puede prorrogarse jurisdicción a quien no es juez".
En virtud de su nombramiento, el Dr. Machado no tenía
sino la expectativa de posesionarse en el cargo para el cual
había sido nombrado; posesionado, habría tenido
el derecho de ejercer las funciones respectivas, habría
tenido jurisdicción; teniendo jurisdicción, ésta
habría podido serle prorrogada, de acuerdo con la ley;
no ejerciendo funciones, no teniendo funciones, nada había
que prorrogarle. El nombramiento recibido del Congreso, le habilitaba
para tomar posesión del cargo. ¿ En qué
tiempo ? No hay norma legal que ser refiera expresamente al caso
concreto pero el sistema legal ecuatoriano contiene las normas
y principios claros e inequívocos que permiten resolver
fácilmente el caso: Una es la regla 7a. del art. 18 del
Código Civil: "A falta de ley se aplicarán
las que existen sobre casos análogos; y no habiéndolas
se ocurrirá a los principios del derecho universal",
regla que en el caso tiene que aplicarse en armonía con
lo dispuesto en el segundo y tercer incisos del art. 7 de la
Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa: "El término
para entrar en posesión de un cargo público será
de veinte días, contados desde que se expide el nombramiento.
Si el nombrado no estuviere en el lugar del nombramiento, al
término antedicho se añadirá el de la distancia",
dice el inciso segundo.- "El nombramiento caducará
si quien hubiere sido nombrado para un cargo público,
no se posesionare en el término fijado en el inciso anterior",
dice el tercero. Y a la postre, y fundamentalmente, tiene que
aplicarse esta regla en armonía con una norma cimental
del ordenamiento jurídico ecuatoriano, por obra de la
cual no existen en nuestro Estado cargos ni nombramientos vitalicios
ni exentos de caducidad: la del art. 1 de la Constitución
Política de la República que estatuye que el gobierno
del Ecuador es alternativo, lo cual constituye la base constitucional
del principio de periocidad y caducidad de nombramientos y cargos.-
Veinte días eran pues, el término que tuvo el Dr.
Machado Arroyo para tomar posesión del cargo; y en el
supuesto inadmisible de que no hubiese sido ese el término,
jamás, ni siquiera extremando el absurdo, éste
pudo exceder el período de dos años de duración
para el cual se extendió el nombramiento, período
que, por la Resolución Interpretativa de la Constitución,
dictada por el Congreso, concluyó el 10 de agosto de 1992,
y que, aún con la prórroga legal que se produjo
en el caso del vocal principal Dr. Ordóñez Espinosa,
en el inadmisible hecho que ésta prórroga hubiera
sido aplicable al Dr. Machado Arroyo, habría concluido
el 26 de enero de 1993, fecha en que el Dr. Ordóñez
Espinosa pasó a ocupar una magistratura en la Corte Suprema.-
Desde luego, hay jurisprudencia sobre que la caducidad se produce
automáticamente por el transcurso del tiempo necesario
para ella. Baste citar dos casos. El primero es el de la sentencia
expedida por la Primera Sala de la Corte Suprema el 21 de junio
de 1972, donde se dice: "la caducidad se produce en forma
automática, sin que sea necesario, para ser declarada,
que se alegue expresamente. . ." (Diccionario de Jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia, Tomo I, Pag. 117, Dr. Galo Espinosa);
el segundo, la sentencia dictada por la Segunda Sala de la Corte
Suprema, el 27 de noviembre de 1980, en que se dice: ".
. . TERCERO.-. . . a) Según la doctrina aceptada
en nuestra jurisprudencia, la caducidad se opera de modo directo
y automático, sin que sea menester, por esta figura jurídica,
que consiste en no haber realizado un acto dentro de un plazo
perentorio para su ejecución, como en la prescripción,
de alegación de parte; b) Por lo manifestado, la caducidad
equivale a la ineficacia del derecho, por no haber sido ejercitado
éste en su debido tiempo. . ." (Diccionario de Jurisprudencia
de la Corte Suprema de Justicia, Tomo I, Pág. 99, Segunda
Serie).- CUARTO.- En cuanto a la falta de citación
al Procurador General del Estado con las demandas, de los autos
consta que, efectivamente, no se le ha citado con ellas, no obstante
la prescripción del art. 83 del Código de Procedimiento
Civil, y no obstante haberse solicitado expresamente la citación,
en las demanda de los doctores Ricardo Noboa Bejarano, Diputado
del Guayas por el Partido Social Cristiano, y Fabián Alarcón
Rivera, Director del Frente Radical Alfarista, demanda esta última
que es también del Dr. Mauricio Gándara Gallegos.
El Procurador General del Estado tenía que ser citado
con las demandas no solamente por así prescribirlo el
mencionado art. 83 del Código de Procedimiento Civil,
sino, a la vez, porque sólo a dicho Procurador le corresponde,
como primera función y facultad, la de representar judicialmente
al Estado, por así disponerlo el art. 114 de la Constitución
que dice: "El Procurador General será el único
representante judicial del Estado. . . " y el art. 11 de
la Ley Orgánica del Ministerio Público, según
el cual la primera función y facultad que corresponde
al Procurador General es precisamente la de "Representar
judicialmente al Estado", representación judicial
que, en los amplios términos de esos preceptos, a nadie
más atribuye el ordenamiento jurídico ecuatoriano;
sin embargo, es evidente que la falta de esta citación
no ha podido influir en la decisión de la causa, puesto
que en ella el Presidente de la República y los Ministros
de Finanzas y de Energía y Minas han comparecido a juicio,
como consta de autos. QUINTO.- El art. 353 del Código
de Procedimiento Civil dice que el proceso es nulo, en todo o
en parte, solamente cuando se ha omitido alguna de las solemnidades
sustanciales determinadas en dicho Código y el art. 355
señala cuáles son las solemnidades sustanciales
comunes a todos los juicios e instancias. Entre ellas, la jurisdicción
de quien conoce el juicio, cuya omisión está entre
aquellas que tienen que ser declaradas por lo jueces, aunque
las partes no hubiesen alegado, de cuerdo con el art. 358 del
Código de Procedimiento Civil.- Esta no es una mera formalidad
una ritualidad jurídica insustancial, sino una solemnidad
sustancial cuya omisión es absolutamente insubsanable.
La razón es sencillísima y transparente: La potestad
soberana de administrar justicia corresponde solamente al Estado,
quien la ejerce por medio de los jueces y tribunales que él
mismo establece a través de las leyes, y a los cuales
el propio Estado atribuye o delega, en los términos y
condiciones y con los requisitos que las leyes fijan, la facultad
de administrarla. Nadie más que esos jueces y tribunales
puede ejercerla. Quien al margen de las prescripciones de la
ley pretende administrar justicia o realiza actos que simulan
ejercerla, no sólo que incurre en nulidad jurídica
insubsanable, sino que cae bajo el imperio de la ley penal. En
el caso, el Dr. Gonzalo Ismael Machado Arroyo al actuar con la
sedicente calidad de vocal del organismo en la sesión
celebrado por el Tribunal de Garantías Constitucionales
el 11 de febrero de 1994 y al votar en la aprobación de
la Resolución Nº 010-94-CP en la forma indicada en
el capítulo II numeral 2 de la presente resolución,
ha actuado sin jurisdicción, y por tanto al tenor de lo
dispuesto en el art. 353 del Código de Procedimiento Civil,
ha viciado de nulidad absoluta e insubsanable la indicada resolución
de aquel Tribunal.- Habiendo un quebrantamiento de la sustanciación
misma del proceso, no hay proceso eficaz y sin eficaz proceso
no se puede resolver sobre lo principal. Así lo tiene
resuelto la Corte Suprema de Justicia en varios fallos y concretamente
en el que aparece en la página 4.131 del Nº 1 de
la Sexta Serie de la Gaceta Judicial, que dice: "Cuarto.-
No hay juicio sin Juez que haya principiado el ejercicio de la
jurisdicción mediante la posesión. . . que envuelve
la aceptación expresada en forma solemne y auténtica
constituyendo esta importante diligencia el punto de partida"
(Primera Sala, Juicio Carlos Burbano contra Dolores Nichet, 31
de octubre de 1938). Adicionalmente, la falta de jurisdicción
del Dr. Machado Arroyo ha generado que el Tribunal no tuviese
el quórum legal necesario, lo cual ha determinado que
incurriese en otra causa de nulidad: aquella a que se refiere
el ordinal séptimo del art. 355 del Código de Procedimiento
Civil. SEXTO.- El Dr. Fabián Alarcón Rivera
en la calidad ya mencionada, juntamente con el Dr. Mauricio Gándara
Gallegos, demandaron también ante el Tribunal de Garantías
Constitucionales, la suspensión del Decreto Ejecutivo
Nº 1434, expedido el 28 de enero de 1994; Con fecha 21 de
febrero de 1994 el Secretario del Tribunal de Garantías,
manifestando que por "involuntaria omisión"
no había enviado los autos relativos a ésta demanda,
juntamente con el expediente primero, remitió a la Sala
la Resolución 012-94-CP de 11 de febrero de 1994, por
la cual aquel Organismo niega la demanda de suspensión
de los efectos del Decreto 1434, por considerar que éste
no es inconstitucional. SEPTIMO.- Amplia es la jurisprudencia
sentada por la Corte Suprema de Justicia que puede ser citada
en apoyo de las tesis de derecho sustentadas en la presente resolución,
pero será suficiente que aquí se recuerden las
resoluciones dictadas por la Sala Constitucional en los primeros
meses de su funcionamiento (año de 1993) en todas las
cuales mantuvo el criterio de que eran nulas las resoluciones
tomadas por el Tribunal de Garantías Constitucionales
cuando éste se hallaba inconstitucionalmente integrado
con dos vocales que no reunían los requisitos establecidos
por la Reforma Constitucional promulgada el 23 de diciembre de
1992. En el presente caso, el Tribunal de Garantías Constitucionales
al aprobar la Resolución Nº 010-94-CP del 11 de febrero
de 1994, estuvo también mal integrado, porque la presencia
del Dr. Gonzalo Ismael Machado Arroyo en la sesión de
esa fecha era inconstitucional e ilegal . Por tanto, el Tribunal
adolecía, al adoptar esta resolución, del mismo
vicio que le afectó cuando tomó aquellas de los
primeros meses de 1993. En el undécimo considerando de
esas resoluciones se dijo: " UNDÉCIMO.- Viciada la
integración del Tribunal de Garantías Constitucionales
por infractora de la Constitución, son nulos los actos
que provienen de aquel después de que devino irregular
su composición". Exactamente lo mismo hay que decir
en el presente caso.- Con estos antecedentes , la Sala Constitucional
de la Corte Suprema de Justicia declara la nulidad de las resoluciones
Nos 010-94-CP y 012-94-CP, dictadas por el Tribunal de Garantías
Constitucionales el 11 de febrero de 1994, a costa de los miembros
del Organismo que han votado a favor de ellas, de conformidad
con los dispuesto en el art. 365 del Código de Procedimiento
Civil; dispone que la causa regrese al inferior para que, corrigiendo
el procedimiento que causó la nulidad, se pronuncie válidamente
sobre la materia de las demandas, y que se ponga este fallo en
conocimiento del Contralor del Estado para los fines de ley .-
Notifíquese.-
f) Drs. Hugo Ordóñez Espinosa.- Ramiro Borja
y Borja (V.S.).- Carlos Pozo Montesdeoca.- Rodrigo Varea Avilés
y Horacio Guillem Hidrovo.
VOTO SALVADO
DEL DOCTOR RAMIRO BORJA Y BORJA
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - SALA
DE LO CONSTITUCIONAL.- Quito, 24 de Marzo de 1994, las 11h34.-
VISTOS.-
Con arreglo a lo que la Carta Política preceptúa
en el numeral 1 del Art. 146, se ha sometido a conocimiento de
la Sala Constitucional la resolución por la que el 11
de febrero de 1994 el Tribunal de Garantías Constitucionales
declara "la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo Nº
1433 de 28 de enero de 1994" y suspende "por razones
de fondo, la totalidad de sus efectos", dentro de la causa
señalada como "el caso Nº 014-94" y promovida
por demandas que dedujeron el señor Andrés Vallejo
e ingeniero Raúl Baca con su abogado el doctor Marco Landázuri
Romo, los tres como titulares de dignidades del partido Izquierda
Democrática (fjs. 7 y 8); el doctor Ricardo Noboa Bejarano,
Diputado Provincial del Partido Social Cristiano por el Guayas
(fjs.9-12); el doctor Fabián Alarcón Rivera, Director
Nacional del Frente Radical Alfarista y el doctor Mauricio Gándara
Gallegos (Fjs. 13-15), y el doctor Víctor Granda Aguilar,
Secretario General del Partido Socialista Ecuatoriano (Fjs. 44
y 45). En los escritos continentes de ellas, se pretende que
se suspenda en su totalidad la vigencia de los Decretos Ejecutivos
Nos. 1433 y 1434 expedidos el 28 de enero de 1994 y publicados
en la misma fecha por el suplemento del Registro Oficial Nº
369, y del Acuerdo Ministerial correspondiente a los nuevos precios
de los hidrocarburos de consumo interno y que se observe al señor
Presidente de la República, arquitecto Sixto Durán
Ballén y al señor Ministro de Energía y
Minas, doctor Francisco Acosta Coloma; por el vicio de inconstitucionalidad
de que adolecen las mentadas normas; exponiendo, como fundamento
de hecho, que éstas sujetan a los derivados del petróleo
producidos y vendidos en el Ecuador a un precio de venta que
abarque un tributo calculado, sobre la base de Aforo según
cierto arancel, y como fundamento de derecho a los preceptos
que la Carta Política encierra en el numeral 14 del Art.
19; en los Arts. 45, 52 y 53; en el apartado ch) del Art. 59,
y en los numerales 1 y 2 del Art. 146; así como a los
Arts. 9 y 10 del Código Civil; se expresa que debe citarse
a los señores Presidente de la República, Ministro
de Finanzas, Ministro de Energía y Minas y Procurador
General del Estado. Contestando las demandas los señores
doctor Arturo Donoso Castellón, Director de Asesoría
Jurídica de la Presidencia de la República, por
su titular, como lo acredita con los respectivos nombramiento
y delegación (Fjs. 35, 36, 37, 38, 57, 58 y 59); el economista
César Robalino Gonzaga, Ministro de Finanzas y Crédito
Público, y su abogado doctor Ernesto Campoverde (Fjs.
39-43 y 54-55); el doctor Francisco Acosta Coloma, Ministro de
Energía y Minas, quien anota no ser litigante contradictor
(Fjs. 24-32), y el economísta Mario Sánchez Padrón,
Gerente de Petrocomercial, quien niega ser parte en la relación
procesal y subraya su inconformidad por habérsele notificado
(Fjs. 33-34); manifiestan en lo sustancial que en el precio referencial
de los derivados del petróleo inclusive del arancel no
se reúnen los requisitos c o n s t i t u t i v o s
d e u n t r i b u t o, s u j e t o a c t i v o y p a s i v o,
hecho generador, base imponible y tarifa; que según el
Art. 1 del Código Tributario el tributo comprende el impuesto,
la tasa y la contribución especial; que los precios de
venta de los derivados del petróleo son precios públicos;
que la impugnada fijación de precios satisface lo exigido
para la organización y funcionamiento de la economía
y para el desarrollo en el sistema de la de mercado por el Art.
53 de la Constitución; que para determinar las dos clases
de tarifas constantes en el Decreto 1434 está facultado
el Presidente de la República por los Arts. 4 y 26 de
la Ley Arancelaria, en virtud de los cuales el Jefe Estado dictó
los Decretos 1433 y 1434; que asimismo lo está por el
Art. 72 de la Ley de Hidrocaburos para regular mediante reglamento
los precios de los hidrocarburos y derivados ; que con arreglo
al Art. 21 de la ya mentada Ley Arancelaria "el establecimiento
de precios referenciales es una medida de carácter aduanero
y propia del comercio exterior", y así comprendido
en la competencia del Ministro de Finanzas; que la mención
del arancel y del impuesto al valor agregado constituye una referencia
integrante del procedimiento por el cual se fija el nivel de
los precios correspondientes a los derivados del petróleo;
que el Acuerdo Ministerial atacado por la acción o sea
-se lo supone- el señalado por el número 068 y
expedido el 28 de enero de 1994 por el Subsecretario de Rentas
fija los precios mínimos para la importación de
los derivados del petróleo cuyo consumo es interno; que
pese a solicitar "el accionante" "se cite al señor
Procurador del Estado", el Presidente del Tribunal de Garantías
"en la providencia inicial de fecha 1 de febrero de 1994"
desadvierte el pedido, viciando así "de nulidad",
expresamente alegada, "al trámite" porque "se
demanda al Estado" y se priva a su abogado, el Procurador
General, de su defensa; que el Tribunal de Garantías "viene
funcionando sin Ley Orgánica"; que infringió
"la norma reglamentaria" según la cual "durante
los diez primeros días del mes de enero de cada año,
se debe nombrar" su "Presidente y Vicepresidente";
que con arreglo al texto encerrado en el Art. 72 de la Ley de
Hidrocarburos en virtud de la reforma introducida por la Ley
Nº 44 dictada el 23 de noviembre de 1993, el Presidente
de la República regula, no fija -pues no equivalen "fijar"
y "regular"-, el precio de los combustibles, mediante
reglamento el cual a manera de procedimiento para regularlo "toma
como base el precio mínimo de aforo, le agrega el valor
correspondiente al arancel determinado para las importaciones
y el valor correspondiente al impuesto al valor agregado".
El Tribunal de Garantías Constitucionales resolvió
"Declarar la inconstitucionalidad del decreto ejecutivo
Nº 1433 de 28 de enero de 1994 y suspender, por razones
de fondo, la totalidad de sus efectos"; como consecuencia
de atender a que el Decreto 1433 impugnado basándose para
"la fijación de precios de los derivados del petróleo"
"en los costos en la Costa del Golfo de los Estados Unidos
de América", "evade considerar los valores de
los costos de dichos combustibles en el país", oculta
al pueblo ecuatoriano "los lucros" o "las pérdidas
del Estado" "en el proceso de mercadeo", y así
abre la posibilidad de engañarlo"; a "que sería
funesto" "legitimar" "aumente" "la
Función Ejecutiva" "las disponibilidades fiscales
con el gravamen a los bienes y servicios de producción
interna, sin estar facultada para ello, según el Art.
53 de la Carta Política del Estado"; a que la Constitución
en el Art. 39 impone a la "función Pública"
sea "un servicio a la colectividad"; en el segundo
inciso del Art. 45 "determina que el desarrollo" "en
el sistema de economía de mercado" persigue "el
progreso integral de todos los ecuatorianos"; en el apartado
c) del Art. 46 dentro del segundo inciso preceptúa orientar
hacia el interés social las "actividades económicas"
del Estado; a que "la soberanía radica en el pueblo",
cuyos "mandatarios" son los gobernantes , quienes deben
"actuar" con responsabilidad, "pretender el bienestar
colectivo" y preferir la eficacia el incremento de los "recursos
financieros". Subido, el proceso a la Sala Constitucional,
ésta, para resolver, considera lo siguiente: PRIMERO.-
Se ha dado a la causa el trámite previsto por el Estatuto
Transitorio de Control Constitucional, según cuyo Art.
29 es Ley supletoria el Código de Procedimiento Civil,
el cual en el Art. 122 confiere al juez iniciativa en cuanto
a la prueba, que ordenó de oficio la Sala. SEGUNDO.-
Sin embargo de que se omitió, por culpa del Presidente
del Tribunal de Garantías Constitucionales, citar al Procurador
General del Estado las demandas, pese a enderezarse expresamente
contra él; y así se infringió el Art. 14
de la Ley Orgánica del Ministerio Público y se
cayó en caso de nulidad establecido por los Arts. 355
y 358 del ya mentado cuerpo de normas adjetivas; la irregularidad
se sanea ante el mismo Art. 358 por haberse citado las demandas
al Presidente de la República, quien por el Art. 73 de
la Constitución "representa al Estado". TERCERO.-
Aunque el Art. 147 de la Constitución preceptúa
que la Ley determinará las normas para la organización,
funcionamiento y procedimiento del Tribunal de Garantías
Constitucionales; éste puede actuar sin que se dicte la
ley referida, en armonía con lo que el Código Civil
prescribe en el primero y último incisos del Art. 18;
así como el Congreso Nacional pudo desempeñar su
papel antes de que se dictase la Ley Orgánica de la Función
Legislativa, por lo cual debe regirse para sus "labores"
por exigencia del Art. 62 de la Carta Política: el citado
Art. 147 veda que, dictada la ley rectora de la organización
y funcionamiento del Tribunal de Garantías Constitucionales,
éste se aparte de las normas de aquél. CUARTO.-
El Secretario del Tribunal de Garantías Constitucionales
sienta razón (Fjs. 66) de que su Resolución Nº
010-94-CP se aprobó en la sesión del viernes 11
de febrero de 1994. QUINTO.- Por el acta correspondiente
(Fjs. 139-141 del cuaderno de Segunda Instancia) consta que dicha
Resolución se dictó con participación del
Presidente doctor Carlos Jaramillo Díaz y de los Vocales
doctores Méntor Poveda Palacios, Manuel de Guzmán
Polanco, Ernesto López Freire, Miguel Palacios Gavilánez
y Gonzalo Ismael Machado Arroyo. SEXTO.- La presencia
del Vocal en último lugar mencionado causó que
se atacara a la validez de la referida resolución por
irregularidad de que se afirma adolece la calidad de aquel Vocal
en los tres extremos que cabe distinguir en el proceso conducente
a su incorporación al Tribunal: propuesta su designación
en la terna presentada por el Presidente de la República,
nombramiento y posesión del cargo. SEPTIMO.- Por
instrumentos públicos que obran de autos y se agregaron
debidamente a ellos (fjs. 2,3,4,5,6,7,182 y 183 del cuaderno
de Segunda Instancia) se acredita que el doctor Gonzalo Ismael
Machado Arroyo, nacido el 15 de octubre de 1951, obtuvo el título
de Doctor en Jurisprudencia el 5 de enero de 1979, fue designado
el 31 de octubre de 1990, Vocal Suplente del doctor Hugo Ordóñez
Espinosa, Vocal Principal de la primera terna enviada por el
Presidente de la República, tomó "posesión
como miembro del Tribunal de Garantías Constitucionales
el 8 de febrero de 1994",y, desempeñó el cargo
de Asesor en el Ministerio de Trabajo y Recursos Humanos durante
el lapso comprendido entre el 22 de mayo y el 7 de agosto de
1992, y así prueban que dentro del proceso referido en
el Considerando Sexto concurren ciertas irregularidades, pues
el Art. 140 de la Constitución en su texto vigente al
tiempo del nombramiento recaído en el doctor Machado preceptúa
que el Congreso Nacional elija los miembros del Tribunal de Garantías
Constitucionales incluyendo entre ellos "ocho de ternas
enviadas", y entre éstas "dos por el Presidente
de la República"; que "para ser miembro del
Tribunal de Garantías Constitucionales, en representación
de la Función Legislativa, Ejecutiva y Judicial",
se requiera no ser empleado de libre nombramiento y remoción
del Presidente de la República, y además lo mismo
que "para ser Ministro de la Corte Suprema de Justicia",
es decir por el Art. 100 del mismo texto, ser Doctor en Jurisprudencia,
mayor de cuarenta años, ecuatoriano por nacimiento en
ejercicio de los derechos políticos, y reunir determinadas
condiciones relativas al desempeño de la abogacía
o la judicatura; y según el Art. 7 de la Ley de Servicio
Civil y Carrera Administrativa "Para desempeñar una
función pública se requiere de nombramiento extendido
por la respectiva autoridad nominadora", "el término
para entrar en posesión de un cargo público será
de veinte días", más el de la distancia si
procediere, "contados desde que se expida el nombramiento";
éste "caducará" si el "nombrado
para un cargo público no se posesionare en el término
fijado". OCTAVO.- El Congreso, al ser competente
para designar a uno u otro de los integrantes de la terna enviada
por el Presidente de la República para vocalía
del Tribunal de Garantías Constitucionales, lo es para
calificarle como hábil al conferir la designación:
al nombrar como vocal del Tribunal de Garantías al integrante
de una terna, afirma la regularidad del nombramiento que confiere
y de la propuesta que involucra la terna. Al conferir el nombramiento
el Congreso sanea cualquiera irregularidad de que adoleció
la conformación de la terna o el propio nombramiento;
con la salvedad de que de la constitucionalidad del nombramiento
como norma general particular, propiamente disposición
u orden, aunque a veces se lo denomina Decreto usando el nombre
verbal derivado del verbo que corresponde a la acción
de crear la norma de que se trata, es capaz de decidir el Tribunal
de Garantías Constitucionales, quien, por el texto codificado
de la Carta Política que se publicó en el Registro
Oficial de 5 de mayo de 1993, puede, con arreglo al numeral 1
del Art. 146 (primer inciso), resolver sobre la constitucionalidad
tan sólo si fue materia de demanda, y no de oficio. La
demanda en virtud de la cual se inicia la presente causa, no
versa sobre nombramiento alguno. NOVENO.- El competente
para conferir la posesión del cargo, lo es para declarar
la caducidad contemplada en sus incisos segundo y tercero por
el Art. 7 de la Ley se Servicio Civil y Carrera Administrativa:
si transcurrió desde el nombramiento el término
señalado para la posesión al pretender ésta
el titular de aquél, la autoridad competente para conferirla,
debe negarla, declarando la caducidad, y al otorgarla, niega
tácitamente haberse dado la caducidad, aunque responda
por la irregularidad en que hubiere incurrido, la cual no invalida
la posesión, cuya negativa atentaría contra la
organización estatal si pudiese provenir de quienquiera.
Es congruente observar que, como asevera la Corte Suprema en
una sentencia de la Tercera Sala dictada el 24 de abril de 1974
y en una de la Segunda, excedida el 27 de noviembre de 1980,
la caducidad difiere de la prescripción extintiva principalmente
en que a diferencia de ésta puede ser declarada de oficio:
en la diferencia anotada se traducen las que en la Doctrina y
el Derecho positivo separan a la caducidad y a la prescripción
extintiva. DÉCIMO.- En virtud de la posesión
de su cargo, el doctor Machado entró a desempeñar
el cargo del Vocal Principal que lo había perdido y que
no fue reemplazado; sin caer en el caso de quien, designado regularmente
Vocal del Tribunal de Garantías Constitucionales y habiendo
entrado al desempeño de su cargo, deja de reunir las condiciones
requeridas para ese desempeño y así lo pierde;
ni en el de prorrogación de funciones: ocupó
en virtud de la posesión un cargo que se hallaba vacante.
UNDÉCIMO.- Que no toda irregularidad implica ser
nulo aquello en que se produjo, es una verdad, a la cual esclarece
recordar que según la clasificación inspirada en
las de Sternberg y Savigny (Introducción a la Ciencia
del Derecho Nº 17, subdivisión 3, a; Sistema del
Derecho Romano actual Nº CCIII), de las normas jurídicas
en lo tocante a la intensidad de "la fuerza de obligar"
que para una norma resulta de los efectos que surte la declaración
de irregularidad recaída sobre la norma que la infringe,
la primera es "perfecta" o más y más
imperfecta según los efectos que surte esa declaración
sobre la segunda: a) "perfecta", si le priva de todo
efecto de norma, y entraña para su autor sanción
independiente de la nulidad ; b) imperfecta en grado mínimo,
"casi perfecta" en relación a otros, si le priva
de todo efecto que no sea anterior a su formulación, e
implica para su autor sanción independiente de la nulidad;
c) "imperfecta", si le destituye de todo efecto y reduce
la sanción a la nulidad, y d) más imperfecta, podría
decirse imperfectísima, si suprime todo efecto posterior
a su formulación y reduce la sanción a la referida
nulidad relativa". DUODÉCIMO.- El Decreto
Nº 1433 que el Presidente de la República dictó
el 28 de enero de 1994 y se publicó el mismo día
en el Registro Oficial, regula "los precios de los derivados
del petróleo para consumo interno", estableciendo,
por el Art. 1, una regla a la cual se ajustarán las demás
que encierra: la regla de que "los precios de venta"
"de los derivados de petróleo para consumo interno,
no podrán ser inferiores al precio mínimo de aforo,
más el respectivo arancel y el valor correspondiente al
impuesto al valor agregado" DECIMO TERCERO.- En su
Decreto Nº 1434 expedido y publicado el mismo día
que el mentado por el Considerando Duodécimo, el Presidente
de la República, por el Art. 1, reforma "la nomenclatura
del arancel de importaciones"; por el Art. 2 sujeta a la
"importación de derivados a dos tipos de tarifas
arancelarias, una ad-valorem y una específica", puntualizando
"vigencia mensual" para "el precio del petróleo
referencial"; por el Art. 3, precisa la competencia para
"el aforo en la importación de derivados del petróleo".
DECIMO CUARTO.- Divididos los ingresos del Estado en contractuales
y tributarios, ya se trate de ingresos ordinarios; ya de ingresos
extraordinarios, que en definitiva se reducen a una u otra de
las dos especies primeramente mencionadas (Iudwig von Mises "Teoría
del Dinero y Crédito" ,Parte III, Capítulo
I, Sección III, Luigi Einaudi "Principios de Hacienda
Pública" Nº 449), y que ni por su origen ni
por su finalidad vienen al caso: los ingresos tributarios o tributos
comprenden las tasas; las contribuciones (Einaudi, Ob. Cit. Nº
1111), a veces acompañadas del calificativo de especiales
(Gianivani, "Instituciones de Derecho Tributario",
Nº 21; Riofrío Villagómez, "Manuel de
Ciencia de Hacienda", Libro II, Capítulo I, Nº
11; Benvenuto Griziotti, "Principios de Política,
Derecho y Ciencia de la Hacienda". Capítulo XIX),
y los impuesto, los cuales abarcan dos especies, los impuestos
directos y los indirectos, comprensivos a su vez de dos categorías,
a saber, los que gravan el consumo, y los que gravan el cambio,
que son los impuestos indirectos sobre las mercancías,
recaudados, durante la circulación de éstas, y
encierran en su seno los derechos interiores y los derechos exteriores
o aduaneros, como lo enseña Federico Flora ("Manual
de Ciencia de la Hacienda", Libro Segundo, Título
I, Capítulo III, Sección Tercera, Categoría
Primera, II, Subdivisión III), tratadista según
cuyo texto "la lista de mercancías gravadas con la
indicación del derecho correspondiente constituye la tarifa
arancelaria o aduanera". DECIMO QUINTO.- Al regular
los precios de los derivados del petróleo, el Reglamento
materia del ya mentado Decreto Nº 1433 exige que en la cuantía
de aquéllos se incluyan los impuesto que pesarían
sobre esos derivados si fueran objeto de importación:
para gravarlos con un impuesto indirecto se acude, mediante un
precio referencial, a la ficción de que son importados,
y al de esta manera instituir tal impuesto indica claramente
quienes son los sujetos del mismo, su objeto y los actos que
generan en el caso concreto la obligación tributaria.
Un impuesto se caracteriza como indirecto por gravar ciertos
actos, dentro de los que se abarcan los contratos, como indicadores
de la riqueza traducida en capacidad contributiva: atribuir a
un gravamen el carácter de contractual porque se cobra
con ocasión de un contrato, entraña negar la esencia
del impuesto indirecto. DECIMO SEXTO.- La Constitución,
en el primer inciso del Art. 53, expresa que sólo por
acto legislativo de órgano competente se puede modificar,
establecer o extinguir tributos; en el apartado ch) del Art.
59 incluye entre lo que corresponde exclusivamente al Congreso,
establecer o suprimir impuestos, tasas u otros ingresos públicos;
en el primer inciso del Art. 127 indica que a los Consejos Provinciales
y a los Municipios corresponde facultad legislativa, puntualizando
que se manifestará en Ordenanzas. DECIMO SEPTIMO.-
De relacionar los tres considerando precedentes se infiere que
el impugnado Decreto Nº 1433, crea para los derivados del
petróleo producidos en el Ecuador un impuesto, y así
infringe múltiples preceptos de la Carta Política,
los contenidos en el primer inciso del Art. 53 y en el apartado
ch) del Art. 59, ya referidos. DECIMO OCTAVO.- La infracción
afirmada en el Considerando Décimo Séptimo no se
implica en el ejercicio de la facultad que por su reforma confiere
el Art. 18 de la Ley de Hidrocarburos al Presidente de la República:
esa facultad lo es de dictar un Reglamento que no se oponga a
Ley alguna ni a la Constitución, la cual, al requerir
la intervención del Congreso para instituir tributos,
se vincula con las raíces mismas de la democracia representativa,
como lo expone el Considerando Décimo Noveno.- DECIMO
NOVENO.- En la Carta Magna de 1215, la Petición de
Derechos aprobada en 1628 y la Declaración de Derechos
ratificada en 1689, consisten los grandes monumentos de la libertad
constitucional británica que inspiró el movimiento
separador de las Colonias norteamericanas respecto de la metrópoli,
y que directa o indirectamente repercutió en los enunciados
de la Revolución Francesa y en las Constituciones que,
acogiendo postulados suyos, mantienen la exigencia de que la
creación de tributo provenga del Parlamento u Asamblea
equivalente, pues: a) por la Carta Magana, para cuyos derechos
subjetivos hay antecedentes en las Cartas de las Libertades de
los reyes Canuto (1.020), Enrique I (1.100), Enrique II (1.154)
y Esteban (1.135); el rey Juan llamado "Juan sin tierra",
satisfaciendo exigencias de los Barones y algunos prelados, declara
que no se impondrá tributo sin consentimiento del Consejo
del Reino (apartado 12); b) el 7 de junio de 1623 dio su asentimiento
a la Petición de Derechos presentada por las dos Cámaras
del Parlamento el rey Carlos I, quien, elevándola así
a norma jurídica, prohibe en ésta que se obligue
"a contribuir a ningún impuesto, tributo o ayuda
parecida que no se fije por común consentimiento en Parlamento"
(párrafo primero); c) el 16 de diciembre de 1689, los
reyes Guillermo I y María aprobaron la Declaración
de Derechos, en la que se proscribe "imponer tributos para
la corona o para el uso de ella, bajo la pretensión de
prerrogativa sin acuerdo del Parlamento"; d) por influencia
del reiteradamente manifestado espíritu democrático
británico, ofendió a las Colonias norteamericanas
que el Parlamento Inglés, en el cual no estaban representadas,
las sujetara al pago de impuestos por él creados, y el
7 de octubre de 1765, delegados de nueve de aquéllas se
reunieron en Nueva York integrando el llamado "Congreso
de la Ley del Timbre", quién aprobó el 17
de octubre de 1765 una serie de resoluciones conocidas como "Declaración
de Derechos y Agravios", cuyos apartados 4 y 5 expresan
"Que el pueblo de estas Colonias no está, ni a causa
de las circunstancias del lugar puede estar, representado en
la Cámara de los Comunes de Gran Bretaña";
"Que los únicos representantes del pueblo de estas
Colinas son personas elegidas aquí, por el pueblo mismo,
y que ningún tributo será impuesto jamás,
ni puede imponérsele, sino por sus respectivas legislaturas";
f) a partir del "Congreso de la Ley del Timbre", los
acontecimientos marcharon rápidamente hacia la independencia
de los Estados Unidos de Norteamérica, proclamada el 4
de julio de 1776 (Arthur Sutherland, "De la Carta Magna
a la Constitución Norteamericana", capítulos
II, IV, VI,VIII y IX). VIGESIMO.- El también impugnado
Decreto 1434, reformando la nomenclatura del arancel de importaciones,
encierra normas concernientes a las "tarifas arancelarias",
las cuales sirven para aplicar la ficción mediante la
que se sujeta a los derivados del petróleo producidos
y consumidos en el Ecuador al tratamiento tributario que les
correspondería si fuesen importados; pero abrogado el
Decreto continente de la ficción y así limitadas
las tarifas a los derivados del petróleo realmente importados,
ellas se circunscriben a su órbita propia, sin establecer
por sí mismas tributo alguno. VIGÉSIMO PRIMERO.-
El Acuerdo Ministerial aludido entre las normas impugnadas no
consta de autos, ni se ha precisado. Por lo expuesto, ADMINISTRANDO
JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY,
se suspenden totalmente, por adolecer de vicio de inconstitucionalidad
en su fondo, los efectos del Decreto Nº 1433 expedido por
el Presidente de la República el 28 de enero de 1994 y
publicado en la misma fecha dentro del Suplemento del Registro
Oficial Nº 369, y en estos términos se confirma la
Resolución venida en grado. Notifíquese.-
f) Drs. Ramiro Borja y Borja.- Hugo Ordóñez
Espinosa.- Carlos Pozo Montesdeoca Rodrigo Varea Avilés.-
Horacio Guillem Hidrovo.
En
la causa para que se suspenda los efectos de la Ley de Desarrollo
Agrario, por inconstitucional, que sigue Luis Macas, Juan José
Castelló y otros en contra del Presidente de la República
y Presidente del Congreso, la Sala resuelve:
SINTESIS
Luis Macas, Presidente de
la CONAIE y los Diputados Juan José Castelló y
María Eugenia Lima, demandan ante el Tribunal de Garantías
Constitucionales, en su orden, "la derogatoria de la Ley
de Desarrollo Agrario"y que "se proceda a suspender
totalmente la Ley mencionada por violar preceptos consagrados
en la Constitución". El T.G.C. declara la inconstitucionalidad
de la Ley de Desarrollo Agrario, por razones de forma y suspende
totalmente sus efectos, bajo el fundamento de que al proyecto
no se le hado el trámite señalado en el Art. 68
de la Constitución. La Sala de lo Constitucional, observa
que en la certificación otorgada por el Secretario del
Congreso Nacional, da fe de que el proyecto de Ley de Desarrollo
Agrario, ha sido leído, discutido y aprobado por el Plenario
de las Comisiones Legislativas en las fechas que indica, certificación
que no ha sido impugnada y constituye prueba conforme al Código
de Procedimiento Civil, por lo tanto, la aprobación de
dicho proyecto se ha ceñido a las prescripciones constitucionales,
sin que exista precipitación en el trámite del
proyecto, conforme se ha alegado por parte de los demandantes.
Consecuentemente, se declara sin lugar las demanda y se revoca
la resolución subida en grado.
APROBACION DEL PROYECTO DE
LA LEY DE DESARROLLO AGRARIO POR PARTE DEL CONGRESO NACIONAL,
SE HA CEÑIDO A LAS PRESCRIPCIONES CONSTITUCIONALES.
TEXTO DEL FALLO
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA- SALA
CONSTITUCIONAL.- Quito, 26 de julio de 1994, las 16h25.
VISTOS.- Con arreglo a lo que la Carta Política
preceptúa en el numeral 1 del artículo 146, se
ha sometido a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
la resolución por la que, en el caso Nº 74-94, el
23 de junio de 1994, el Tribunal de Garantías Constitucionales
declara "la inconstitucionalidad de la Ley Nº 54 de
Desarrollo Agrario, promulgada en el suplemento del Registro
Oficial Nº 461, de 14 de junio de 1994, por razones de forma",
y "suspende totalmente sus efectos".- El "caso
Nº .74-94" se inició por una demanda que presentó
ante dicho Tribunal Luis Macas en "calidad de Presidente
de la Confederación de Nacionalidades Indígenas
del Ecuador" (CONAIE); y otra por los diputados Juan José
Castelló y María Eugenia Lima. La primera de estas
demandas lo es de que el Tribunal declare "la derogación
de la Ley de Desarrollo Agrario", y la segunda, de que "se
proceda a suspender totalmente la mencionada ley por violar preceptos
consagrados en la Constitución". Para una y otra
demanda los fundamentos de hecho y de derecho son los de que:
a) en el trámite del proyecto, procediéndose con
precipitación, se infringió el artículo
68 de la Carta Política, pues se prescindió de
la entrega del texto respectivo a los diputados con quince días
de anticipación; b) El artículo 3 de la Ley impugnada
en el apartado f) promueve "el libre comercio de la tierra"
y así atenta contra los artículos 46 y 48 de la
Constitución, en los cuales ésta distingue para
el funcionamiento de la economía "cuatro sectores"
y "proscribe el acaparamiento de la tierra y el latifundio";
c) El ya mentado artículo 3 en su apartado i) establece
"un sistema de libre importación para la adquisición
de maquinarias, equipos, animales, abonos, pesticidas e insumos
agrícolas, así como de materias primas para la
elaboración de estos insumos, sin más restricciones
que las indispensables para mantener la estabilidad del ecosistema,
la racional preservación del medio ambiente y la defensa
de los recursos naturales", oponiéndose así
al artículo 19, numeral 2, de la Constitución,
que impone al Estado "velar por la conservación del
medio ambiente y para que este derecho no sea afectado, tutelar
la protección de la naturaleza"; d) El artículo
6 dice que "El Ministerio de Agricultura y Ganadería
coordinará para que la capacitación del campesino
ecuatoriano se realice preferentemente a través de empresas
del sector privado preparadas para el cumplimiento de este objetivo",
contrariando lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución,
según el que "la educación es deber primordial
del Estado"; e) El artículo 17 proclama que "el
Estado garantiza la propiedad de la tierra que, cumpliendo su
función social, se eficazmente trabajada", prescindiendo
de que el artículo 51 de la Constitución "garantiza
la propiedad de la tierra" a condición de que sea
directa y eficazmente trabajada por su propietario. Citadas las
demandas al señor Presidente de la República, éste,
por medio del señor Director de Asesoría Jurídica
de esa Presidencia, cuyo nombramiento y autorización obran
de autos, asevera que: a) Por cuanto ni los documentos continentes
de las demanda se acompañan de nada que acredite la calidad
en la cual se las deduce, ni contienen la expresión de
la persona contra quien se enderezan, se causa la nulidad procesal
prevista en los artículos 353 y 355 del Código
de Procedimiento Civil; b) El doctor Luis Macas solicita al Tribunal
de Garantías Constitucionales "declarar la derogatoria
de la Ley de Desarrollo Agrario", pese a que tal declaratoria
no compete a dicho Tribunal c) Una certificación del Secretario
del Congreso Nacional acredita que el trámite previsto
por la Constitución para la formación de la ley
se cumplió: la lectura preliminar y los dos debates; d)
No viene al caso el artículo 46 de la Constitución,
que habla de los sectores de la economía y no del derecho
de propiedad, derecho éste tratado "por el artículo
48 al 51 de la Carta Magna"; e) No se quebranta el artículo
51 de la Carta Fundamental, pues la libre transferencia de la
propiedad agraria no significa acaparamiento de la misma; f)
Tampoco el "numeral 2 del artículo 19 de la Constitución",
porque la sobre dicha ley en la letra i) del artículo
3 asegura la estabilidad del ecosistema, la preservación
del medio ambiente y la defensa de los recursos naturales; g)
No se viola el artículo 27 de la Constitución,
pues el segundo inciso de éste garantiza la educación
particular; h) La Constitución en el artículo 51
habla de la propiedad directa y eficazmente trabajada por su
dueño, pero en el artículo 48 garantiza la propiedad
en todas sus formas; i) Por las razones expuestas, las demandas
son improcedentes, concluye. Para declarar la inconstitucionalidad
de la Ley impugnada, el Tribunal de Garantías Constitucionales
considera que el proyecto de Ley Agraria Integral presentado
por la CONAIE con el auspicio de varios diputados, ingresó
al Congreso el 30 de junio de 1993; que el 17 de mayo de 1994
el Partido Social Cristiano presentó como suyo un nuevo
proyecto de ley; que a este nuevo proyecto, de Ley de Desarrollo
Agrario, no se le dio el trámite señalado en el
artículo 68 de la Constitución, sino que la Comisión
de lo Económico, Agrario, Industrial y Comercial lo presentó
como informe del proyecto de la CONAIE; que, así, el segundo
proyecto (el del Partido Social Cristiano) fue aprobado como
ley, sin que, dentro de su trámite, se hubiese repartido
su texto a los diputados con los quince días de anticipación
exigidos por el artículo 68 de la Constitución
, evitándose su lectura. Subido el proceso a la Sala Constitucional,
ésta, para resolver, considera lo siguiente: PRIMERO:
Se ha dado a la causa el trámite previsto por el Estatuto
Transitorio del Control Constitucional, vigente. No hay nulidades
que declarar. Si bien las demandas no reúnen todos los
requisitos establecidos por el artículo 71 del Código
de Procedimiento Civil, por lo cual el inferior, Tribunal de
Garantías Constitucionales, debía, al tenor de
lo dispuesto en el segundo apartado del artículo 73 de
dicho Código, ordenar que los demandantes las completasen,
cosa que ese Tribunal no ha hecho, esta omisión no es
de alguna de las solemnidades sustanciales establecidas por el
artículo 355 y cuya prescindencia anula el proceso al
tenor de lo que manda el artículo 353 del Código
en referencia; más todavía, con arreglo al artículo
358 del propio cuerpo de leyes puede prescindirse de tal irregularidad
por su intrascendencia para la decisión de la litis .
De otro lado, es improcedente en esta causa la impugnación
que se ha hecho a la integración del Tribunal de Garantías
Constitucionales, integración tachada de ilegal por cuanto
incluye al Vocal de ese Organismo doctor Ernesto López
Freire a quien se le atribuye haber incurrido en prevaricato,
en el presente caso. La presunta responsabilidad del doctor López
Freire deberá ventilarse en otra vía, y legalmente
no afecta a su intervención en aquel Tribunal. Por todo
ello, el proceso es válido y así lo declara la
Sala.- SEGUNDO: Esta Sala no puede entrar a conocer sino
exclusivamente la resolución que le ha venido en grado,
esto es, examinar sí, en la aprobación de la Ley
de Desarrollo Agrario, efectivamente se ha producido la violación
del trámite señalado por el artículo 68
de la Constitución Política de la República.-
TERCERO: a) "De la formación y sanción
de las leyes" trata la Sección II del Título
I de la Segunda Parte de la Constitución Política
de la República. Sección cuyos artículos
van del 66 al 70 y regulan desde la iniciativa hasta la promulgación
de la ley. En el caso, el Tribunal de Garantías Constitucionales
ha resuelto "declarar la inconstitucionalidad de la Ley
Nº 54 de Desarrollo Agrario" "Por razones de forma
y suspender totalmente sus efectos". El fundamento de esta
resolución está indicado en el segundo considerando
de la misma: al proyecto "no se le dio el tramite señalado
en el artículo 68 de la Constitución . . . , se
omitió repartir su texto a los diputados, con los quince
días de anticipación a que se refiere el mencionado
artículo 68 y así se evitó su lectura",
dice allí el Tribunal; b) La gestación de una ley
se realiza a través de un proceso más o menos largo,
de duración indefinida, en cuyos extremos están
la iniciativa y la promulgación de la norma. La Constitución
ha previsto un trámite abreviado para los proyectos sobre
materia económica presentados por el Presidente de la
República y calificados por él de urgentes; pero
esto no es el caso en examen, el cual se rige por las normas
constitucionales ordinarias, entre las que está la del
mentado artículo 68, que en la parte pertinente, en el
primer inciso del artículo 68, dice que "Ningún
proyecto de ley o decreto podrá discutirse sin que su
texto haya sido entregado con quince días de anticipación
a cada diputado"; c) En materia de hermeneútica constitucional,
más aún que en la de la generalidad de las leyes,
ha de averiguarse el sentido esencial y el propósito final
de los preceptos, y han de tenerse presentes este sentido y este
propósito más que la simple literalidad de los
preceptos, que en cambio tiende a prevalecer, y en efecto naturalmente
prevalece, a medida que más se desciende en la jerarquía
de las normas así por último fluye la aplicación
meramente literal de los preceptos reglamentarios. En el caso
en análisis, es evidente que lo que quiere la Constitución
cuando dispone que ningún proyecto de Ley o decreto pueda
ser discutido oficialmente en el Congreso si su texto no ha sido
entregado cuando menos con quince días de anticipación
a los diputados, es asegurar que éstos tengan al menos
ese tiempo de quince días para conocer y analizar los
proyectos y no puedan en consecuencia ser sorprendidos por el
debate intempestivo de los mismos. Esa disposición constitucional
tiende, en suma a prevenir sorpresas, precipitaciones y atropellos
en el comienzo de la discusión parlamentaria sobre proyectos
de leyes y decretos , pero no puede ser entendida, ni menos aplicada
en el sentido de que cada cambio o conjunto de cambios que se
propongan a un proyecto de ley o decreto tenga que esperar quince
días, desde que se lo entregue a los diputados, para que
pueda entrar a discutirlo el Congreso Nacional o el Plenario
de las Comisiones Legislativas, d) Lo dicho en el apartado que
antecede lleva a la necesidad de dilucidar lo que ha de entenderse
como proyecto, o más bien como nuevo proyecto, en el trámite
constitucional de la formación de las leyes, el Diccionario
de la Real Academia Española nos da el significado de
la palabra "proyecto" aplicable al caso: "6 Primer
esquema o plan de cualquier trabajo que se hace a veces como
prueba antes de darle la forma definitiva". El proyecto
de ley o decreto que se tramita en el Congreso es precisamente
un primer esquema, un primer plan de la norma que se trata de
expedir. Al igual que cualquier otro proyecto el de ley o decreto
cambia a medida que el esquema o plan, o dicho en otros términos,
lo que inicialmente sólo es idea, avanza hasta convertirse
en obra, en realidad, o, para expresarlo en palabras del Diccionario
de la Real Academia Española, hasta que el esquema, plan
o idea toma su forma definitiva: es decir, en el caso, hasta
que el proyecto de ley o decreto se convierte en texto normativo.
Los cambio que se proponen al proyecto original pueden a su vez
ser considerados proyecto en sentido lato, per eso no le quita
a aquel su unicidad. Así ocurre en la generalidad de los
casos de expedición de leyes o decretos. La ley o el decreto
que finalmente se aprueban son casi siempre diferentes, y a veces
sustancialmente diferentes y no sólo en la forma sino
también en el fondo de los proyectos originales, no obstante
lo cual, conservan su identidad, en cuanto a su gestación
legislativa, si mantienen la identidad de la materia sobre que
versan, y los propósitos finales de la normatividad que
se proponen; e) En el caso en consideración, consta de
autos que en el proyecto de reformar el régimen jurídico
de la propiedad, la tenencia, y la explotación de la tierra,
y de regular de nueva manera las relaciones sociales que se dan
en torno a estos puntos -régimen jurídico en cuya
base está primordialmente la Ley de Reforma Agraria, pero
también otras como la Ley de Tierras Baldías y
Colonización y la Ley de Fomento y Desarrollo Agropecuario-,
el Congreso Nacional ha tenido cuando menos tres propuestas sustantivas
en el último año, las cuales en orden cronológico
son las siguientes: la consistente en el llamado "Proyecto
de la CONAIE", proyecto de Ley Agraria Integral del Ecuador,
que fue presentado en el Congreso el 30 de junio de 1993, . .
. con el patrocinio de los diputados Ramiro Rivera, María
Eugenia Lima, Juan José Castelló y César
León Aguirre; el denominado Proyecto de Ley de Reordenamiento
del Sector Agrario, presentado por el Ejecutivo como proyecto
económico urgente el 4 de mayo de 1994, proyecto que fue
negado por el Plenario de las Comisiones Legislativas, y el llamado
proyecto de Ley de Desarrollo Agrario", proyecto de ley
presentado en el Congreso por los diputados Heinz Moeller, Hugo
Sotomayor, Oswaldo Coronel, Simón Bustamante, César
Acosta,.Alfonso Monsalve, Rodrigo Gamboa, Raúl Morejón
y Gilberto Vaca ("Proyecto de Ley del Partido Social Cristiano"),
el 17 de mayo de 1994.- Finalmente el Plenario de las Comisiones
Legislativas aprobó la Ley de Desarrollo Agrario en sesión
del 2 de junio de 1994; esta ley fue sancionada por el Presidente
de la República el 10 del mismo mes, y se publicó
en el Suplemento Nº 461 del Registro Oficial, cuatro días
después, el 14 . Esta ley recoge, en diferente medida,
los aportes provenientes de los "proyectos" antedichos,
y los que hicieron los diputados en el curso de los debates,
según aparece de las actas de las respectivas sesiones
del Plenario de las Comisiones Legislativas; f) A fojas 49 del
expediente, obra la certificación otorgada por el Secretario
del Congreso Nacional, abogado Abdón Monroy Palau, el
3 de junio de 1994, quien da fe de "que el Proyecto de Ley
de Desarrollo Agrario fue leído, discutido y aprobado,
de la siguiente manera: Lectura: 9, 16,22 y 23-II-94 -Plenario
de las Comisiones Legislativas- Primer Debate: 26 y 31-V-94 -Plenario
de las Comisiones Legislativas- Segundo Debate: 2-VI-94- Plenario
de las Comisiones Legislativas". Esta certificación,
que no ha sido impugnada, hace fe y constituye prueba al tenor
de lo dispuesto en el artículo 169 del Código de
Procedimiento Civil. Por tanto el proceso de aprobación
de la Ley de Desarrollo Agrario realizado en el Plenario de las
Comisiones Legislativas se ha ceñido a las prescripciones
constitucionales pertinentes. Y, habiéndose presentado
en el Congreso Nacional el llamado "Proyecto de la CONAIE",
-de "Ley Agraria Integral del Ecuador"- el 30 de junio
de 1993, es decir un año antes de la aprobación
de la Ley de Desarrollo Agrario, presentación con la cual
propiamente se inicia el conocimiento del problema de dotarle
al Estado de un nuevo ordenamiento jurídico en materia
agraria, queda descartada la posibilidad de que en la discusión
de esta Ley hubiese habido la precipitación, que trata
de evitar el artículo 68 de la Constitución cuando
dispone que los proyectos no se discutan si sus textos no ha
sido entregado con anticipación de quince días
a los diputados; y, g) De otra parte, y en resumen, por cuanto
el artículo 68 de la Constitución no limita, las
observaciones o reformas que puede introducirse dentro de un
proyecto de ley dentro del primer debate, nada impide que, "reformulado"
un proyecto, conserve su identidad, ni que se conceptúe
que el proyecto de Ley Agraria Integral del Ecuador ingresado
el 30 de junio de 1993 y distribuido el 27 de agosto del propio
año sea el mismo que, en el Plenario de las Comisiones
Legislativas, objeto de lectura los días 9, 16, 22 y 23
de febrero de 1994, ni ofrece fundamento para la violación
de trámite que afirman. Por lo expuesto, ADMINISTRANDO
JUSTICIA EN NOMBRE DE LA REPUBLICA Y POR AUTORIDAD DE LA LEY,
decláranse sin lugar las demanda propuestas, en lo
que a la inconstitucionalidad de forma se refiere, y en consecuencia
se revoca la resolución venida en grado. Remítanse
a la Judicatura Penal copias certificadas de las piezas procesales
relacionadas con la intervención que el Vocal del Tribunal
de Garantías Constitucionales, Dr. Ernesto López
Freire ha tenido en este caso, para los fines de ley. Publíquese
en el Registro Oficial y en la Gaceta Judicial. Notifíquese.
f) Drs. Hugo Ordóñez Espinosa.- Ramiro Borja
y Borja.- Carlos Pozo Montesdeoca.- Rodrigo Varea Avilés.-
Horacio Guillem Hidrovo.
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